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淺析我國(guó)國(guó)家公園法律管理體制的問(wèn)題及改進(jìn)論文
我國(guó)現(xiàn)有保護(hù)地法律體制的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題我國(guó)保護(hù)地的立法工作自20世紀(jì)70年代啟動(dòng)以來(lái)，已形成了一套在憲法指導(dǎo)下較為全面的法律體制�，F(xiàn)有的保護(hù)地體制有九種類(lèi)型：自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家森林公園、文物保護(hù)單位、國(guó)家地質(zhì)公園、國(guó)家濕地公園、國(guó)家城市濕地公園、水利風(fēng)景區(qū)、A級(jí)旅游景區(qū)。相應(yīng)的也形成了各自的法律體制，其中以自然保護(hù)區(qū)的建構(gòu)最為完整。自然保護(hù)區(qū)以《自然保護(hù)區(qū)條例》為核心，并在發(fā)展規(guī)劃、分級(jí)分類(lèi)、土地利用等方面形成了一系列的專(zhuān)門(mén)立法，同時(shí)為了對(duì)同類(lèi)型的保護(hù)地實(shí)行更為精細(xì)化的管理，各部委也制定了相應(yīng)的部門(mén)規(guī)章，地方性立法也逐漸完善和落實(shí)。盡管在數(shù)量上，我國(guó)的保護(hù)地法律體制已蔚為壯觀(guān)，但受制于舊的行政體制與立法理念以及分散立法的弊端，整個(gè)法律體制依然存在諸多問(wèn)題，而這對(duì)實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)是不利的。缺乏整體性權(quán)力的實(shí)然行使先于法律授權(quán)，此種現(xiàn)象屢現(xiàn)于我國(guó)的早期立法，現(xiàn)有法律體制的形成更多的是過(guò)去部門(mén)利益糾葛的產(chǎn)物。
現(xiàn)有的九種保護(hù)地體制分別形成了《自然保護(hù)區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》《國(guó)家城市濕地公園管理辦法》《國(guó)家級(jí)森林公園管理辦法》《國(guó)家濕地公園管理辦法》《文物保護(hù)單位保護(hù)管理暫行辦法》《水利風(fēng)景區(qū)管理辦法》等條例及辦法，立法模式缺乏整體性。這也是在實(shí)踐操作中出現(xiàn)，一塊保護(hù)地，數(shù)個(gè)名稱(chēng)，多部門(mén)管理的混亂局面的直接原因。立法目的不協(xié)調(diào)在我國(guó)的保護(hù)地體制中，按照《自然保護(hù)區(qū)條例》的規(guī)定，其設(shè)立目的是為了“保護(hù)自然環(huán)境和自然資源”，并未提及對(duì)自然資源的合理利用與開(kāi)發(fā)，也就是說(shuō)其施行的是一種“嚴(yán)格保護(hù)”的策略。此種策略并非完全不妥，在各國(guó)也常常適用于瀕危物種以及核心區(qū)域的保護(hù)，但只有在自然環(huán)境和自然資源的保護(hù)極度迫切時(shí)，適用“嚴(yán)格保護(hù)”才是合理的。我國(guó)的自然保護(hù)區(qū)占保護(hù)地體制的絕大多數(shù)，約占國(guó)土面積的12.96%，在如此大范圍的區(qū)域內(nèi)完全禁止開(kāi)發(fā)利用，一方面將嚴(yán)重阻礙地方利用優(yōu)勢(shì)資源發(fā)展經(jīng)濟(jì)，進(jìn)而導(dǎo)致地方對(duì)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)的冷淡，影響長(zhǎng)遠(yuǎn)的自然保護(hù)效果;另一方面，法律的實(shí)施不在強(qiáng)制而在合理，明顯不符合實(shí)際的禁止性規(guī)定，只會(huì)使得一些正常的資源利用行為變成“違法行為”，不符合法治之理念。法律位階較低我國(guó)關(guān)于保護(hù)地的現(xiàn)行立法，除《自然保護(hù)區(qū)條例》以及《風(fēng)景名勝區(qū)條例》屬于行政法規(guī)以外，主要由有關(guān)職能部門(mén)頒布的部門(mén)規(guī)章以及地方性法規(guī)組成，其立法位階較低，效果較差。
這些法規(guī)由于效力位階的原因，使得規(guī)定的內(nèi)容方面受到了限制，一方面，類(lèi)似于限制人身自由、吊銷(xiāo)企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照的行政處罰并不能規(guī)定;另一方面，當(dāng)條文的規(guī)定與其他法律產(chǎn)生矛盾時(shí)應(yīng)當(dāng)適用上位法，這進(jìn)一步削弱法規(guī)的實(shí)效。因此，保護(hù)地法律體制需要更高位階的綜合性專(zhuān)門(mén)立法。國(guó)外在國(guó)家公園法律體制領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)自1872年美國(guó)建立黃石公園以來(lái)，世界各國(guó)掀起了興建國(guó)家公園的熱潮。緊隨美國(guó)之后，加拿大于1887年建立了Banff國(guó)家公園，澳大利亞、英國(guó)、新西蘭、韓國(guó)等國(guó)也相繼建立了各自的國(guó)家公園，并形成了一系列法律體制。盡管各國(guó)的國(guó)家公園法律體制各不相同，但主要發(fā)展經(jīng)驗(yàn)均借鑒自美國(guó)，而且已經(jīng)形成了國(guó)際上通行的模式。因此，通過(guò)對(duì)它們的國(guó)家公園法律體制進(jìn)行研究，抽取出其中的共性，將為我國(guó)國(guó)家公園法律體制的建設(shè)提供有益的借鑒和參考。屬于保護(hù)地體系國(guó)際自然和自然資源保護(hù)同盟(IUCN)在其分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)中根據(jù)管理目標(biāo)的不同將保護(hù)地分為以下六個(gè)類(lèi)別：嚴(yán)格自然保護(hù)區(qū)或荒野地保護(hù)區(qū)、國(guó)家公園、自然紀(jì)念物保護(hù)區(qū)、生境和物種管理保護(hù)區(qū)、陸地和海洋景觀(guān)保護(hù)區(qū)、資源管理保護(hù)區(qū)。
在此框架下，各國(guó)根據(jù)其特點(diǎn)形成了各自的保護(hù)地體系，而國(guó)家公園正是其中重要的組成部分。加拿大的保護(hù)地體系較為簡(jiǎn)單，由野生生物保護(hù)區(qū)和國(guó)家公園組成，國(guó)家公園是加拿大保護(hù)區(qū)體系中的重要類(lèi)型。澳大利亞是迄今為止唯一完全采納IUCN保護(hù)地分類(lèi)體系的國(guó)家，任何聯(lián)邦保護(hù)地在申報(bào)時(shí)必須明確其申報(bào)類(lèi)型。英國(guó)的保護(hù)地體系較為復(fù)雜，總的來(lái)說(shuō)可以按照設(shè)立的目的不同而分為嚴(yán)格保護(hù)型和觀(guān)賞保護(hù)型。前者具體包括自然保護(hù)區(qū)、具有特殊科學(xué)定義的地域、海洋自然保護(hù)區(qū)、特殊保護(hù)區(qū)、具有地區(qū)重要性的地質(zhì)區(qū);后者則包括國(guó)家公園、具有突出自然美的區(qū)域、列為遺產(chǎn)的海岸，國(guó)家風(fēng)景區(qū)農(nóng)業(yè)方面的類(lèi)型有硝酸鹽敏感區(qū)、環(huán)境敏感區(qū)。新西蘭的保護(hù)地主要也是按照設(shè)立目的來(lái)分類(lèi)的，包括公共保留地、保存區(qū)、國(guó)家公園。韓國(guó)的保護(hù)地體系包括嚴(yán)格自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家公園、天然紀(jì)念物和多種經(jīng)營(yíng)管理區(qū)，嚴(yán)格自然保護(hù)區(qū)的設(shè)立目的是為了科研、教育等;國(guó)家公園的設(shè)立目的是為了科研、教育、娛樂(lè)等;多種經(jīng)營(yíng)管理區(qū)則主要以經(jīng)營(yíng)活動(dòng)為目的。通過(guò)對(duì)保護(hù)地體系分類(lèi)的國(guó)際通行經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析，筆者認(rèn)為可以將保護(hù)地大致按其設(shè)立目的不同，分為嚴(yán)格保護(hù)類(lèi)型與利用保護(hù)相結(jié)合類(lèi)型，并在各個(gè)類(lèi)型下再按照設(shè)立目的或自然屬性特征進(jìn)行細(xì)化。立法層級(jí)較高美國(guó)在立法層級(jí)問(wèn)題上極具代表性，自1872年《黃石國(guó)家公園法》頒布以來(lái)，美國(guó)已經(jīng)建立了一個(gè)龐大的國(guó)家公園法律體制，其中立法層級(jí)最高的當(dāng)屬《國(guó)家公園管理局組織法》，其立法層級(jí)僅次于憲法。
其他國(guó)家在國(guó)家公園的立法層面也極為重視，一般均在國(guó)家層面上進(jìn)行立法，如加拿大的《加拿大國(guó)家公園法》，南非的《國(guó)家公園法》等。而且，許多在國(guó)家公園管理體制上并未選擇中央政府統(tǒng)一管理的國(guó)家也一般在國(guó)家層面進(jìn)行了統(tǒng)一框架性的立法，如澳大利亞的《國(guó)家公園與野生生物保護(hù)法》， 英國(guó)的《國(guó)家公園與鄉(xiāng)村通行法》，德國(guó)的《聯(lián)邦自然保護(hù)和景觀(guān)管理法》等。另外一些國(guó)家，盡管并未針對(duì)國(guó)家公園專(zhuān)門(mén)在國(guó)家層面進(jìn)行立法，但一般都對(duì)保護(hù)地體系進(jìn)行了高位階的立法，并在其中明確了國(guó)家公園的法律地位，如日本的《自然公園法》，俄羅斯的《特別自然保護(hù)區(qū)域法》，新西蘭的《保護(hù)區(qū)法》等。另外還有一些國(guó)家采取在綜合性自然保護(hù)立法中確立國(guó)家公園體制，如印度的《野生生物法》等。綜合觀(guān)察各國(guó)在國(guó)家公園立法領(lǐng)域的實(shí)踐，無(wú)論最終采取何種管理模式，或者使用何種立法模式，多數(shù)國(guó)家都在國(guó)家層面立法中明確規(guī)定了國(guó)家公園體制，極大地提升了其法律效力與實(shí)施的效果。管理法律制度上有創(chuàng)新第一，重視公眾參與。加拿大在制定和實(shí)行國(guó)家公園的相關(guān)政策時(shí)嚴(yán)格依照法律的規(guī)定，重視公眾參與，《加拿大國(guó)家公園法》第2.4條中明確規(guī)定：“在國(guó)家、地區(qū)和當(dāng)?shù)厮缴希m當(dāng)?shù)墓妳⑴c是完善管理計(jì)劃的必需步驟”。此外，由于英國(guó)的國(guó)家公園土地大部分為私人所有，為了不侵犯公民的權(quán)利，英國(guó)的公園管理局在施行任何規(guī)劃決策時(shí)都須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的公眾參與。英國(guó)的New Forest國(guó)家公園管理局曾提出通過(guò)增加公園內(nèi)的停車(chē)費(fèi)來(lái)鼓勵(lì)公共交通出行，但因?yàn)橥恋厮袡?quán)涉及National Trust、Forest Commission以及很多私人土地，最后也沒(méi)有成功。第二，實(shí)行精細(xì)化分區(qū)管理。加拿大的國(guó)家公園在設(shè)置時(shí)實(shí)行嚴(yán)格的分區(qū)管理，《加拿大國(guó)家公園法》規(guī)定，國(guó)家公園可以分為五個(gè)區(qū)：特別保護(hù)區(qū)、荒野區(qū)、自然環(huán)境區(qū)、戶(hù)外游憩區(qū)、公園服務(wù)區(qū)，每個(gè)區(qū)域的保護(hù)和管理政策各不相同，游客在其范圍內(nèi)的活動(dòng)行為也受到不同程度上的限制。日本的自然公園按照風(fēng)景秀麗等級(jí)、自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性、人類(lèi)活動(dòng)對(duì)自然環(huán)境的影響程度、游客使用的重要性等指標(biāo)分為特別地區(qū)和普通地區(qū)。
另外德國(guó)的國(guó)家公園也大體上可以分為核心區(qū)、限制利用區(qū)和外圍防護(hù)區(qū)。精細(xì)化的分區(qū)管理制度可以針對(duì)國(guó)家公園內(nèi)不同區(qū)域的生態(tài)狀況，在保護(hù)和利用之間進(jìn)行更為細(xì)致的平衡，以更好地實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。我國(guó)構(gòu)建國(guó)家公園法律體制的思路制定統(tǒng)一的《國(guó)家公園法》第一，實(shí)現(xiàn)立法的整體性。在保護(hù)地體制語(yǔ)境下，分散的立法模式更多的意味著部門(mén)利益的糾葛，以及體制的不統(tǒng)一，各保護(hù)地類(lèi)型相互重疊，既不利于統(tǒng)一政策的貫徹落實(shí)，也不利于生態(tài)生境的保護(hù)與利用。國(guó)家公園體制作為一項(xiàng)新的保護(hù)地類(lèi)型，其創(chuàng)設(shè)更應(yīng)貫徹統(tǒng)一整體的思路，否則其與現(xiàn)有的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等保護(hù)地類(lèi)型便無(wú)本質(zhì)區(qū)別，這也是國(guó)家公園體制試點(diǎn)的初衷。綜合國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，各國(guó)在國(guó)家公園立法模式層面主要采用單獨(dú)立法或者與其他保護(hù)地類(lèi)型統(tǒng)一立法的模式，單獨(dú)立法模式常見(jiàn)于判例法國(guó)家，而且其立法主體是立法機(jī)關(guān)而非行政機(jī)關(guān)。結(jié)合我國(guó)分散立法的背景，綜合改革成本與可行性的考慮，制定統(tǒng)一的《國(guó)家公園法》，明確國(guó)家公園與其他保護(hù)地類(lèi)型之間的關(guān)系，在國(guó)家公園領(lǐng)域首先實(shí)現(xiàn)統(tǒng)合管理，這可以很好地實(shí)現(xiàn)“一區(qū)一法”的落實(shí)。若切實(shí)可行且改革動(dòng)力充足，下一步制定統(tǒng)合度更高的《保護(hù)地法》也是可行的。第二，提升立法位階，加強(qiáng)法律的實(shí)效性。綜合各國(guó)經(jīng)驗(yàn)，無(wú)論采取何種立法模式，多數(shù)國(guó)家選擇在國(guó)家層面制定國(guó)家公園的基礎(chǔ)法律。首先，從國(guó)家與地方的關(guān)系出發(fā)，國(guó)家層面的立法能夠統(tǒng)一全國(guó)的國(guó)家公園政策，為地方特色的發(fā)展提出整體的框架性建構(gòu)，同時(shí)由于法律位階的提升，還能敦促地方切實(shí)落實(shí)國(guó)家公園體制。其次，從部門(mén)與部門(mén)的關(guān)系出發(fā)，國(guó)家層面的法律制定擺脫了部門(mén)立法分散的窠臼，在一定程度上削弱了部門(mén)利益糾葛對(duì)法律制定的影響。最后，從法律位階本身的意義出發(fā)，國(guó)家層面的立法自由度更高，無(wú)論是在行政處罰的設(shè)定方面，還是與其他法律的關(guān)系方面，提升法律位階對(duì)國(guó)家公園體制的落實(shí)都是有益的。第三，明確立法目的。參考IUCN以及各國(guó)對(duì)保護(hù)地分類(lèi)的經(jīng)驗(yàn)
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