農(nóng)村護(hù)地組織參與征地公共決策
摘 要：通過研究農(nóng)村護(hù)地組織參與征地公共決策的必要性和參與方式，以浙江省臨安市龍令鎮(zhèn)作為研究個案，尋找有利于農(nóng)村護(hù)地組織健康成長可借鑒的現(xiàn)實根據(jù)。從“第三部門”參與征地公共決策角度切入，分析農(nóng)民組織在征地決策中的參與“度”及其效應(yīng);借鑒國外成功經(jīng)驗，探討農(nóng)村護(hù)地組織在參與征地公共問題決策中健康成長的機(jī)制。
關(guān)鍵詞：征地;護(hù)地組織;公共決策;臨安市龍令鎮(zhèn)銀秀村
引言
自20世紀(jì)以來，世界人口的急劇膨脹引發(fā)了糧食短缺、住房緊張等重大的社會問題。在剖析這些問題的起源從而尋找解決措施的過程中發(fā)現(xiàn)，土地是各種社會矛盾爆發(fā)的導(dǎo)火索。土地的供給保障和征收制度在穩(wěn)定糧食產(chǎn)量和解決住房問題中扮演著極為重要的角色。在研究我國征地問題時發(fā)現(xiàn)，隨著近幾年中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國農(nóng)民在日益激烈的征地矛盾中的權(quán)益時常受到侵犯，社會矛盾被再次激化，自殺、自殘、示威等過激事件頻發(fā)。農(nóng)民群眾在護(hù)地失利后自發(fā)成立了護(hù)地組織，而護(hù)地組織參與公共問題決策對維護(hù)農(nóng)民自身權(quán)益、緩解土地矛盾、促進(jìn)社會和諧發(fā)展有重要意義。
一、農(nóng)村護(hù)地組織參與征地公共決策現(xiàn)狀
(一)現(xiàn)狀分析
在中國，農(nóng)民一直被稱為“為數(shù)眾多的弱勢群體”，由于政治地位低下、缺乏真正屬于自己的組織，無法與基層政府和其他社會集團(tuán)平等對話，農(nóng)民權(quán)益常常受到侵害。
村支部與村委會是目前中國農(nóng)民唯一能參與部分公共決策的組織，被稱為農(nóng)村的類政權(quán)組織，但在實際運行中它們卻表現(xiàn)出濃厚的行政化傾向， 與制度賦予的“草根性”嚴(yán)重背離， 不僅不能很好地維護(hù)農(nóng)民權(quán)益， 在不少地方反而成為沖突的根源[1]。護(hù)地組織是農(nóng)民護(hù)地失利的產(chǎn)物，這些組織目前面臨著難以參與公共決策的困境。首先，政府有關(guān)部門不認(rèn)可，并且予以不同程度的打壓，一些地方官員認(rèn)為農(nóng)村護(hù)地組織參與公共決策存在嚴(yán)重的隱患;其次，農(nóng)村護(hù)地組織參與公共決策的渠道狹窄。目前，農(nóng)民護(hù)地僅有的渠道是上訪或信訪。 村支部與村委會不能很好代表農(nóng)民利益，農(nóng)民自己組建“政治組織”不能得到承認(rèn)，而農(nóng)民不能有效參與公共決策，自身利益就無法得到保護(hù)[2]。因此，既維持政府建設(shè)性要求，又滿足農(nóng)村護(hù)地組織參與公共決策的要求，使護(hù)地組織與地方政府達(dá)到利益均衡，是解決問題的關(guān)鍵。
(二)參與征地決策的必要性
土地征用問題不僅是土地問題，也是經(jīng)濟(jì)問題、政治問題、社會問題、法律問題，是中國土地征用制度中亟須解決的一個關(guān)鍵性問題。征地引起的一系列悲劇成為了現(xiàn)如今“和諧社會”的最大毒瘤。究其根源，是作為利益相對方主體的被征地人在征地賠償中話語權(quán)的缺失。當(dāng)農(nóng)民土地被征用得不到合理的補(bǔ)償安排，導(dǎo)致視土地為命根子的農(nóng)民產(chǎn)生了強(qiáng)烈的護(hù)地意識時，便產(chǎn)生護(hù)地組織。所以無論是對“公共利益”界定的不透明，或是對“賠償標(biāo)準(zhǔn)”估價的不公平，征地過程中適當(dāng)?shù)墓妳⑴c是對此不透明和不公正的最好救濟(jì)[3]。
由土地征用現(xiàn)狀分析，村民自治組織與制度賦予的“草根性”嚴(yán)重背離，農(nóng)民護(hù)地組織缺少護(hù)地途徑，暴力沖突難免發(fā)生。護(hù)地組織作為農(nóng)民利益的代表，參與征地公共決策是保障農(nóng)民的話語權(quán)，促使了村民民主參與，是保證政府征地政策合法、合理并有效執(zhí)行必要途徑。
(三)龍令鎮(zhèn)實例調(diào)查
龍令鎮(zhèn)位于縣城的西南面，北面與城關(guān)鎮(zhèn)接壤，東面設(shè)有縣級工業(yè)開發(fā)區(qū)。工業(yè)園區(qū)所占土地均為基本農(nóng)田，經(jīng)縣土地利用總體規(guī)劃的修訂，全部降為一般農(nóng)田，為征用鋪平道路[4]。由于公共利益界定模糊，龍令鎮(zhèn)征地矛盾尖銳，護(hù)地組織運動高漲。龍令鎮(zhèn)銀秀村田地稀缺，平均每人水田僅0.4畝，園區(qū)征用補(bǔ)償費僅3.2萬元每畝，仍需拖欠5年，失去土地，銀秀村民上班無崗，而不合理的征地補(bǔ)償費根本無法保障村民的后續(xù)生活，因此，銀秀村民拒絕土地被征，村民與征地部門的矛盾激化，發(fā)生多次暴力沖突。銀秀村村長違背民意，簽署被征協(xié)議，激起民怨而被罷免，村民在王純海與盛二安的組織帶領(lǐng)下，結(jié)合自身現(xiàn)狀，積極學(xué)習(xí)法律知識及土地政策，組織上訪共發(fā)信6封，結(jié)果石沉大海。但銀秀村護(hù)地組織任然抵住了強(qiáng)征土地的浪潮，維護(hù)了村民的利益，在征地沖突中取得了初步勝利。
農(nóng)村護(hù)地組織普遍存在文化素質(zhì)低、自我保護(hù)能力弱、缺乏法律知識等缺陷，加上信息不對稱與制度不健全等外部因素的影響，在征地中常常處于被動地位，很難保護(hù)自己的合法權(quán)益。另外，農(nóng)村護(hù)地組織缺少護(hù)地途徑，暴力沖突難免發(fā)生，實質(zhì)上征地部門強(qiáng)征土地只是暴力沖突的誘因，農(nóng)民不能參與征地決策，任人宰割自己的土地才是他們奮起反抗的主要原因。因此，農(nóng)村護(hù)地組織參與公共決策，掌握自己土地的主導(dǎo)權(quán)，是農(nóng)民組織走向勝利的突破點。
二、農(nóng)民參與征地決策的國際經(jīng)驗
征地過程中適當(dāng)?shù)墓妳⑴c是征地制度改革的突破口。為了有效完善和改革中國土地征用制度，保障社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和社會穩(wěn)定，我們應(yīng)該借鑒一些發(fā)達(dá)國家和地區(qū)在土地征用補(bǔ)償制度方面的經(jīng)驗。
在美國，農(nóng)民參與征地決策只要體現(xiàn)在征地價格方面，征地價格不是單方意志來確定的，征地雙方均可依據(jù)法律程序提出自己的要求，最終取得雙方都能承受的價格。另外，民間組織可以代表居民對地方政府濫用拆遷特權(quán)提出質(zhì)疑甚至起訴[5]。在越南，2005年，河內(nèi)市條例規(guī)定由政府、開發(fā)商和被征收人代表組成“專項拆遷與賠償委員會”，讓被征收人作為利益相關(guān)人直接參與征地方案的談判和決策，賦予了作為主要利益相對人的被征收人話語權(quán)，有效緩解了征地補(bǔ)償不公引起的社會不滿。這些國家的經(jīng)驗告訴我們，如果征地過程中看不到農(nóng)民參與的'影子，那么有效維權(quán)就無從談起[6]。
另外，歐洲、美國、東南亞的合作社， 日本、韓國的農(nóng)協(xié)等， 除有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)功能外， 作為一種獨立的政治力量， 還通過游說、公開運動、和平示威、影響選舉、停止合作等各種方式產(chǎn)生著影響力， 間接參與公共決策。進(jìn)而使政府部門在政策的制訂和執(zhí)行中考慮到農(nóng)民利益[7]。
三、參與征地公共決策的問題分析
農(nóng)村護(hù)地組織作為“第三部門”參與公共決策，有助于增強(qiáng)政府政策與農(nóng)民需求的相互適應(yīng)性，有利于保障農(nóng)民在征地中的合法利益，有利于提高政府執(zhí)行政策的績效。但是，農(nóng)民護(hù)地組織參與公共決策過程中，產(chǎn)生的許多問題和障礙是不容忽視的。
(一)農(nóng)村護(hù)地組織政治化傾向的產(chǎn)生
我國公民參與公共決策的顯著特點是始終難以擺脫行政化色彩。農(nóng)民護(hù)地組織缺乏資金來源，一旦參與公共決策，在工作工程中經(jīng)受不住誘導(dǎo)產(chǎn)生政治化傾向是無可避免的。但不擺脫政治化色彩，勢必會影響護(hù)地組織自治性與自主性的發(fā)揮。
(二)提高農(nóng)民組織參與公共決策程度會影響社會穩(wěn)定
首先，公共決策具有很強(qiáng)的政策性與專業(yè)性，農(nóng)民組織參與其中顯然存在很大的障礙，而這些障礙很可能造成農(nóng)民護(hù)地組織與政府之間的更大沖突。其次，由于政策信息的不對稱、農(nóng)民個人素質(zhì)、意見的多樣性與復(fù)雜性等暗含問題的存在，農(nóng)村組織參與公共決策可能成為社會不穩(wěn)定的。
(三)影響政府部門的政策決定
農(nóng)民對政策問題的本質(zhì)與核心認(rèn)識不清，在不恰當(dāng)?shù)臅r機(jī)或涉及國家機(jī)密政策時參與決策可能會影響政府部門的決策判斷，造成行政當(dāng)局的困擾。不是所有的征地決策都需要農(nóng)村護(hù)地組織的參與，因此，對于護(hù)地組織參與公共決策問題，一定要劃分明確的參與界限，確定不同程度與不同深度的公共參與。
四、護(hù)地組織參與征地公共決策的路徑探索
(一)參與度
眾所周知，公民參與的程度直接影響公共決策的質(zhì)量，進(jìn)而影響政府的效率及其在公民中的合法性。美國學(xué)者蓋伊・彼得斯在其著作《政府未來的治理模式》中指出，公眾確實想?yún)⑴c政府決策，但也要求政府能果斷、迅速地采取行動�？梢�，不適當(dāng)?shù)霓r(nóng)村護(hù)地組織參與可能會使征地決策過程變得遲緩而影響決策的效率[8]。
基于以上對農(nóng)民護(hù)地組織參與公共決策問題分析以及一些發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)法治理念和實踐經(jīng)驗，提出以下對策。
農(nóng)民組織參與征地決策行為的“度”應(yīng)該適當(dāng)，過強(qiáng)或過弱都不利于社會穩(wěn)定，應(yīng)制定恰當(dāng)?shù)拇胧┘右砸龑?dǎo)。若是過弱則會導(dǎo)致失地農(nóng)民利益表達(dá)的錯位與缺失。我國農(nóng)民人口比重大，若是農(nóng)民在護(hù)地過程中利益表達(dá)機(jī)制不暢，在日益激烈的征地矛盾中權(quán)益就會受到侵犯，給社會和國家造成不穩(wěn)定因素。龍令鎮(zhèn)在征地過程中也出現(xiàn)參與過弱問題，由于缺乏參與權(quán)限與路徑，護(hù)地組織在面對征地部門強(qiáng)征時，不能有效維護(hù)自身利益，引起暴力沖突。若是過強(qiáng)則會誘發(fā)不切實際的公眾期望，造成公共決策的短期效應(yīng)。由于絕大多數(shù)參與決策的護(hù)地組織可能并不具備政策所需的專業(yè)知識，限制其參與的廣度和深度，造成征地決策的短期效應(yīng)。另外每個參與的農(nóng)村護(hù)地組織或失地農(nóng)民也和政府一樣具有自利性。過高的參與往往是情緒參與，造成征地決策缺乏科學(xué)性和民主性。
現(xiàn)有的社會政治環(huán)境中，公共決策的性質(zhì)決定了公民參與的程度。確定農(nóng)村護(hù)地組織參與的程度應(yīng)綜合考慮各種因素。有鑒于此，本文主要從征地決策本身性質(zhì)方面確定農(nóng)村護(hù)地組織參與的適宜度�？紤]到我國民主政治發(fā)展程度較低、市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展日益成熟、護(hù)地組織組織化程度與農(nóng)民整體文化素質(zhì)水平偏低等因素，我國應(yīng)采取農(nóng)村護(hù)地組織中度參與決策，政府輔助其參與。若是龍令鎮(zhèn)銀秀村在護(hù)地過程中能適度的參與征地問題，可以讓利益表達(dá)主體享有足夠的利益表達(dá)空間，拓寬征地制度內(nèi)利益表達(dá)渠道，減少農(nóng)民在護(hù)地維權(quán)過程中的利益損失，進(jìn)而提高征地決策的效率[9]。另外一些征地決策需要護(hù)地組織為政府提供可靠、符合實際的決策信息，而不要農(nóng)民施加實質(zhì)性的影響。這就需要參與的廣泛性，而不講求參與的深度，其形式包括農(nóng)民接觸、農(nóng)民調(diào)查、農(nóng)民網(wǎng)上參與、農(nóng)民投訴等。這樣的參與度有利于征地政策執(zhí)行主體及時和充分有效地了解農(nóng)民的利益要求，增加公民對征地政策執(zhí)行內(nèi)容的認(rèn)知和支持，提高對政府的信任感，進(jìn)而積極推動征地政策的執(zhí)行[10]。
(二)參與方式
護(hù)地組織作為農(nóng)民利益代表，是土地被征用的直接利益關(guān)聯(lián)者，在征地中享有知情權(quán)、參與權(quán)，集體土地被轉(zhuǎn)讓的征求同意權(quán)利，同時也應(yīng)該出謀劃策，為解決征地矛盾貢獻(xiàn)己力。龍令鎮(zhèn)銀秀村的暴力抗?fàn)幨亲咄稛o路的必然選擇，它所造成的后果無法想象。為此，需要探索一種新的護(hù)地組織參與方式：民主政治參與、協(xié)同治理和核心領(lǐng)導(dǎo)的輪換制。
1.民主政治參與。結(jié)合國外農(nóng)民參與征地決策經(jīng)驗，最核心要素即擁有完備的民主政治參與性。美國與英國征地成功經(jīng)驗主要在于政府按照法律程序確定的、雙方都可接受的協(xié)商價格;越南河內(nèi)市的“專項拆遷與賠償委員會”的做法是賦予了被征收人話語權(quán)。我國農(nóng)民護(hù)地組織應(yīng)同樣擁有一定的政治權(quán)利，參與到征地方案的談判和決策中，使農(nóng)民享有足夠的利益表達(dá)空間，保證社會的穩(wěn)定發(fā)展。
2.協(xié)同治理。農(nóng)村護(hù)地組織與“業(yè)緣性質(zhì)的專業(yè)合作組織”、“地緣性質(zhì)的村民自治組織”有密切聯(lián)系，它們依賴于土地來創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價值，地方政府征用土地，勢必影響其經(jīng)濟(jì)效益和法律權(quán)益。協(xié)同治理使得組織擁有一定的經(jīng)濟(jì)實力，從而能使經(jīng)濟(jì)支出有了保障，擺脫了對地方政府經(jīng)濟(jì)依賴，避免被誘導(dǎo)而產(chǎn)生政治化傾向。另外，農(nóng)村護(hù)地組織協(xié)同這兩種組織參與到征地公共決策，獲取的信息更加全面，組織結(jié)構(gòu)更完善，提出的政策建議更有針對性。
3.護(hù)地組織核心領(lǐng)導(dǎo)輪換制。護(hù)地組織參與公共征地決策，其核心領(lǐng)導(dǎo)人不僅要了解農(nóng)民的迫切需求，代表農(nóng)民維護(hù)土地的主導(dǎo)權(quán)，而且要提高自身素質(zhì)，使其參與征地決策更具專業(yè)化和理性化。實行核心領(lǐng)導(dǎo)人輪換制，一是能夠充分掌握政策的最新變動，消除行政當(dāng)局的困擾，使擁有全面知識的農(nóng)村能人補(bǔ)充到組織里面，時刻保持著組織的先進(jìn)性;二是消除護(hù)地組織領(lǐng)導(dǎo)人被收買同化的可能，保持護(hù)地組織的自治和獨立原則，加強(qiáng)護(hù)地組織參與征地決策的有效性。
(三)參與程序
護(hù)地組織參與公共征地決策需要按照一定的程序執(zhí)行，我們重點從征地用途、征地補(bǔ)償費用的確定和征地后續(xù)問題入手，擬提出以下程序：
1.明確征地問題。用地單位在初步選定某農(nóng)用地為建設(shè)用地后，不僅要向國土資源局、建設(shè)部門、規(guī)劃部門咨詢是否符合該農(nóng)用地的各項規(guī)劃，同時也應(yīng)該告知護(hù)地組織，使其了解被征土地的面積、用途。
2.組織村民民主討論。護(hù)地班子依據(jù)土地用途在征地補(bǔ)償費用問題、農(nóng)民失地就業(yè)問題、農(nóng)民后續(xù)社會保障問題進(jìn)行討論，確定能夠解決問題的幾個措施。
3.政治參與、協(xié)商地價。根據(jù)民主討論結(jié)果，護(hù)地組織與地方政府進(jìn)行洽談，充分反映民意，在雙方的最大讓步范圍內(nèi)，確定土地出讓價格，否則，繼續(xù)協(xié)商。
4.公示、公告。將征用土地開發(fā)公告張貼在村內(nèi)醒目的地方，讓大多數(shù)村民對土地征用方案中的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、失地農(nóng)民安置問題再次明確，預(yù)防地方政府與被征地農(nóng)民因不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生矛盾。
5.簽訂協(xié)議。村委會、護(hù)地組織、村民代表、地方政府共同簽署征地協(xié)議，方可征地。國土資源局根據(jù)批準(zhǔn)的供地方案，在征地的補(bǔ)償、安置補(bǔ)助完成后，向用地單位發(fā)出批準(zhǔn)用地文件和《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》，被征地單位應(yīng)在彈性期限內(nèi)交出土地。
6.后續(xù)關(guān)注。由護(hù)地組織對土地的用途進(jìn)行監(jiān)督，一旦開發(fā)商違背合同約定，擅自該變土地用途，應(yīng)該上報地方政府，并要對村集體土地增值部分進(jìn)行補(bǔ)償。
結(jié)語
我國農(nóng)民和農(nóng)民組織參與解決征地問題，是近來在實踐中出現(xiàn)的新現(xiàn)象，還未引起我國學(xué)者廣泛的研究興趣。目前，我國的農(nóng)村護(hù)地組織雖然已經(jīng)開始向維權(quán)護(hù)地領(lǐng)域滲透， 但就形式與效果而言， 仍存在諸多問題。究其根源是護(hù)地組織在現(xiàn)行的征地決策中不能得到有效合法的參與保障，利益表達(dá)機(jī)制受阻，從而引起各種征地矛盾。本文通過分析農(nóng)民護(hù)地組織在征地中參與“度”的問題，提出有效的參與征地決策建議，使地方政府的規(guī)劃建設(shè)順利進(jìn)行，同時保障農(nóng)民生活水平的不斷提高。從長遠(yuǎn)角度來看，這既能保證政府發(fā)展政策的實施，又能促使農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)入其他行業(yè)，也為我國將要進(jìn)行建設(shè)規(guī)劃的其他發(fā)展地區(qū)提供可借鑒的現(xiàn)實依據(jù)，對于緩解征地矛盾，促進(jìn)社會和諧發(fā)展意義重大，具有寬廣的市場前景。
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