試論城市規(guī)劃視角下公民權利保障研究

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　　論文摘要 本文以城市規(guī)劃為切入點，分析南寧市城市規(guī)劃的現(xiàn)狀及南寧市城市規(guī)劃過程中侵犯公民權利的問題，從公共利益、公眾參與、聽證制度、拆遷的程序法規(guī)、維護公民財產(chǎn)權等方面進行原因探討和對策分析，為城市規(guī)劃中公民權利的保障提供切實的路徑選擇。

　　論文關鍵詞 城市規(guī)劃 公民權利 路徑

　　城市規(guī)劃是政府調控城市空間資源、指導城鄉(xiāng)發(fā)展與建設、維護社會公平、保障公共安全和公眾利益的重要公共政策之一。它涉及到城市生活的方方面面，公民在這一過程中擁有多項權利，如知情權、參與權、財產(chǎn)權和人身權等。規(guī)劃過程中的房屋拆遷，被拆遷人多在財力、權力及法律渠道上都很難與拆遷人或政府相抗衡，在拆遷中經(jīng)常作為弱勢群體而存在。因此，在城市規(guī)劃過程中，公民對于城市規(guī)劃的參與性以及城市規(guī)劃過程中切實保護好相關人的合法權利不受侵犯，使之合法權利得到有效的保障成為我們必須思考的現(xiàn)實問題。

　　一、南寧市城市規(guī)劃過程中侵犯公民權利的分析

　　(一)南寧市城市規(guī)劃的現(xiàn)狀

　　南寧，是中國走向東盟的前沿城市，在發(fā)展迅速的同時，其城市規(guī)劃也出了不少問題。其一是城市規(guī)劃的連續(xù)性和完整性不強。南寧市政府開發(fā)重點的快速轉變：瑯東商務區(qū)—相思湖片區(qū)—江南區(qū)—五象新區(qū)，通過南寧市城市規(guī)劃重心變遷的歷史，可以得知南寧的新區(qū)開發(fā)規(guī)劃沒有連續(xù)性和開發(fā)完善性，導致人力財力資源的浪費。二是公眾參與度不高。這方面雖然南寧市規(guī)劃局首創(chuàng)一種面向公眾服務的規(guī)劃信息發(fā)布平臺——南寧市城市規(guī)劃市民互動平臺，取得了不小的成績，但筆者調研發(fā)現(xiàn)，這一平臺地理位置市民較少熟知，并且其子系統(tǒng)信息缺乏豐富性，缺乏市民比較感興趣的規(guī)劃編制及執(zhí)行方面的相關環(huán)節(jié)，并且可觸屏的高技術平臺在市民了解過程中靈敏性不夠，對公民參與的實際性影響不大。三是公民財產(chǎn)權受到侵犯�！赌蠈幨谐鞘蟹课莶疬w估價機構確定辦法》里采取的是被拆遷人投票、抽簽或搖號的方式來確定拆遷估價機構，其中均是由城區(qū)拆遷辦來負責唱票、計票來公布結果，或者作為抽簽、搖號的監(jiān)督人，即可以看出政府還是作為估價機構確定的估價機構，可能會存在估價機構與相關部門形成利益共同體，這樣就有可能導致最后拆遷房屋價格評估制度的不科學合理，使得被拆遷人沒有獲得相應的等價物或補償。四是公民人身權得不到很好的保障。這多半是由強制拆遷和野蠻拆遷引起的�！稐l例》第二十七條對暴力及“五斷”行為進行了禁止，但在原舊條例下，2009年5月南寧市西關路的違法野蠻拆除的行徑及2009年8月望州路北二里23號廣西路橋一分公司的小區(qū)內(nèi)發(fā)生強拆流血事件等，都是城市規(guī)劃過程中侵犯公民權利的現(xiàn)實證明。盡管日前這種情況有所抑制，但是相關工作人員卻沒能夠及時轉變執(zhí)行的觀念及方式，傷害到公民人身權。

　　(二)南寧市城市規(guī)劃過程中侵犯公民權利的原因分析

　　1.公共利益的界定問題

　　無論是城市規(guī)劃還是其他政府政策，公共利益都涉及到相關法律的制定、執(zhí)行以及我們國民始終看重的一個視點，《條例》第一條，“為了規(guī)范國有土地上房屋征收與補償活動，維護公共利益，保障被征收房屋所有權人的合法權利，制定本條例”，同時第八條列舉了六種情形屬于公共利益，但公共利益的范圍界定很難窮盡老百姓生活的方方面面，因而爭議還是會存在，這就給我們法律的適用性提出了考驗。一些商業(yè)開發(fā)在公共利益的隱衣下為牟取利益而披上合法征收的外衣。公共利益的范疇和邊界沒有明確的界定，給“什么是公共利益”的問題留下了相當廣闊的司法解釋空間，也給社會實踐留下了巨大的自由裁量空間。

　　2.政府管理的價值觀與目標取向偏差

　　城市管理者的思想認識水平對城市發(fā)展的很大的影響，我國對政績的考核，致使城市領導者在發(fā)展城市中，更加注重追求經(jīng)濟利益，在這樣的價值觀指引下，使得城市領導者在城市發(fā)展過程中的權力行使發(fā)生錯位。各屆政府認識不同，使城市規(guī)劃發(fā)展方向隨著政府的更迭而頻繁變化，這樣減弱了城市規(guī)劃的嚴肅性和控制作用。更者，相關執(zhí)權者不能很好地對城市發(fā)展出現(xiàn)的利益問題進行調整，出現(xiàn)了各種為爭奪利益暗箱操作的現(xiàn)象，諸如個人尋租、政治創(chuàng)租。

　　3.公權力的異化

　　盧梭的《社會契約論》：公權是人們?yōu)楸Ｕ虾痛龠M私權而設立的，公權力來源于民眾對私權及相應利益的讓渡。目前，我們的政府職能正面臨著由管理型向公共服務型政府的歷史性轉變，但官本位的意識還深刻存在某些部門或個人的觀念里，權力錯位，傾斜了公平正義的天平，出現(xiàn)“政府權力部門化，部門權力利益化，部門利益尋租化”的現(xiàn)象。面對一些開發(fā)商不公開的破壞和騷擾被拆遷用戶，地方的公檢法和政府部門表現(xiàn)出一種平靜的漠然，并沒有進行深入調查，這實際上就是一種默契的縱容，致使拆遷移民的利益被踐踏，得不到基本保護。

　　4.拆遷的程序不盡合理

　　我國尚沒有制定專門的城市拆遷行政程序法律法規(guī)�，F(xiàn)有的有關程序方面的規(guī)定散見于《條例》、《城市房屋拆遷估價指導意見》、《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》等法律文件。行政機關行使權力的程序較多地由行政法規(guī)和規(guī)章來確定，不僅雜亂而且公民很難知曉。我們的拆遷程序也存在爭議：(1)國有土地使用權的收回和提供存在先后程序錯位的問題。政府在拆遷單位申請拆遷之前就確定供地方案，即是說政府在一定程度上單方面確定了國有土地使用權的決定。(2)在公共利益拆遷范圍之外的拆遷程序中，拆遷移民對拆遷過程的參與權、知情權和聽證權得不到保證。(3)行政救濟程序滯后。被拆遷移民對房屋拆遷補償簽訂的協(xié)議有異議而要求法院采取司法手段介入時，被拆遷的移民的房屋的處決還是沒有得到有效的法律保護，甚至有可能在打官司的同時被摧毀掉。

　　二、城市規(guī)劃過程中公民權利保障的路徑選擇

　　(一)加強城市規(guī)劃法治化及監(jiān)督管理

　　我國2008年施行的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，作為母法從法律層面上嚴格了各項規(guī)劃修改程序、各項監(jiān)督，強化了法律責任，是城鄉(xiāng)規(guī)劃綜合調控的重要依據(jù)，這是政府加強法治的一個表現(xiàn)。但基于城市規(guī)劃具有很強的地方性，立足城市規(guī)劃法治，要求一是提高行政法律意識，即提高行政管理者、行政執(zhí)法者和社會人員對《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》及相關的行政法規(guī)的觀念和認同感;二是完善相關行政法律，通過規(guī)范完善的法律及嚴密的組織以確保依法行政、依法治城的實現(xiàn);三是加強行政法律的執(zhí)行力，促使各項活動在遵守法律的前提下進行，制止發(fā)生野蠻拆遷等行為。比如對于強制拆遷，要明確強制拆遷的內(nèi)容及程序，以規(guī)范執(zhí)行人員的行為。同時，必須重視建設各種完善的社會組織，提高社會監(jiān)督能力，鼓勵公眾參加各種社會組織，發(fā)揮其社會協(xié)調的功能，加強對政府管理行為的監(jiān)督。