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我國高新區(qū)行政管理體制創(chuàng)新研究論文
1.我國高新區(qū)行政管理體制存在的問題
1.1我國高新區(qū)行政管理體制的類型。
(1)準(zhǔn)政府的管委會(huì)模式。管委會(huì)作為政府的派出機(jī)構(gòu)，全權(quán)管理高新區(qū)的園區(qū)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資和政策的出臺(tái)等事務(wù)，帶有行政管理和服務(wù)供給的雙重色彩。管委會(huì)具有政府的職權(quán)，但其法律地位不明確，因而是一種準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)。這種管理模式一般存在于規(guī)模比較小的高新區(qū)，某些大型高新區(qū)在發(fā)展的早期也采用了這種模式。如寶雞國家高新區(qū)、楊凌國家農(nóng)高區(qū)、西安高新區(qū)、煙臺(tái)高新區(qū)、成都高新區(qū)等即采用了這種模式。
(2)高新區(qū)與地方行政區(qū)“合二為一”的管理模式。這種管理模式往往是“兩塊牌子，一套人馬”；或者是由當(dāng)?shù)卣畽C(jī)構(gòu)直接管理高新區(qū)，只掛一塊牌子，而不成立管委會(huì)，把高新區(qū)的規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、出臺(tái)政策、招商引資等與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展統(tǒng)籌考慮，合二為一。這種管理體制一般來說適應(yīng)于整個(gè)城區(qū)或行政區(qū)都被劃為高新區(qū)的情況。如山東省青島國家高新區(qū)就采用了“四合一”的管理體制。將青島高科技工業(yè)園、青島市嶗山區(qū)、青島市老人國家旅游渡假區(qū)和嶗山風(fēng)景區(qū)的發(fā)展與整個(gè)城市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展合在一起考慮，統(tǒng)籌管理，四區(qū)四塊牌子，一套班子，取得了良好的效果。
(3)以公司為主體的管理模式。這種管理模式是由一個(gè)非盈利性的公司負(fù)責(zé)高新區(qū)的園區(qū)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)、發(fā)展公共事業(yè)、供給公共產(chǎn)品，政府與大學(xué)不再介入高新區(qū)的具體管理事務(wù)。這在工商業(yè)比較發(fā)達(dá)、市場機(jī)制完善的東部地區(qū)比較多見，如珠江三角洲與長江三角洲的高新區(qū)就存在這種體制。這種模式首創(chuàng)于“蛇口”，在上海的漕河涇、閩行、虹橋等開發(fā)區(qū)，紫竹科學(xué)園和浙江寧波的大謝開發(fā)區(qū)得到推廣。
1.2我國高新區(qū)行政管理體制存在的問題。
(1)管理體制不順。這主要表現(xiàn)在高新區(qū)管委會(huì)的法律地位不明確，其性質(zhì)、地位和職能沒有在法律上確定下來；高新區(qū)與地方政府的關(guān)系沒有理順。這使高新區(qū)管委會(huì)在對(duì)外協(xié)調(diào)、出臺(tái)政策、招商引資、整合科技資源和構(gòu)建要素通道等活動(dòng)中頗受制約；特別是在與地方政府協(xié)調(diào)方面所受的制約就更大。高新區(qū)管理本身是一種按塊劃分的工作，而政府系統(tǒng)從中央到地方存在著復(fù)雜的條條管理，條條管理的方式與政府特定的職能部門相對(duì)應(yīng)。政府的條條管理要求上下對(duì)口，將上下一條線式的縱向管理延伸到高新區(qū)中。這不可避免地產(chǎn)生了婆婆太多，干預(yù)頻繁，摩擦增加，協(xié)調(diào)成本增大等問題。
(2)傳統(tǒng)體制回歸。受傳統(tǒng)習(xí)慣的驅(qū)使，相當(dāng)一部分高新區(qū)要求管委會(huì)向政府部門方向發(fā)展，明確其行政級(jí)別，對(duì)區(qū)內(nèi)公職人員實(shí)施公務(wù)員制度，擴(kuò)大編制；而地方政府要求高新區(qū)的管委會(huì)與政府對(duì)口設(shè)置機(jī)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)條條管理，過多運(yùn)用行政手段干預(yù)高新區(qū)的發(fā)展，較少運(yùn)用市場機(jī)制的力量發(fā)展園區(qū)。所有這些都導(dǎo)致傳統(tǒng)體制在高新區(qū)大有死灰復(fù)燃的趨勢。
(3)職能配置不到位。從目前情況看，高新區(qū)的功能主要有招商、生產(chǎn)、出口三大項(xiàng)。但經(jīng)濟(jì)管理中的保障職能、城市建設(shè)管理職能、社會(huì)事業(yè)發(fā)展職能、社會(huì)保障職能、人力資源管理職能等尚未配置到位。高新區(qū)管委會(huì)沒有建立區(qū)內(nèi)社會(huì)保障體系，職稱的評(píng)定、科教文衛(wèi)的發(fā)展、對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)、道路交通的建設(shè)、商業(yè)設(shè)施的開發(fā)、環(huán)境保護(hù)、旅游娛樂等活動(dòng)的管理、行政執(zhí)法的保障等權(quán)九依然要等上一級(jí)地方政府審批。職能配置不到位無疑影響了高新區(qū)管委會(huì)作用的發(fā)揮，制約了高新區(qū)的快速發(fā)展。
(4)機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理�，F(xiàn)行高新區(qū)管委會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置一般是：管委會(huì)一綜合局一辦事員的管理層次模式。由于綜合局的頭緒多、事務(wù)雜、工作量大、分工不明確，在綜合局與辦事員之間缺乏一個(gè)管理層次。這樣就導(dǎo)致了綜合局的管理缺乏效率。產(chǎn)生這種弊端的根源在于高新區(qū)過度實(shí)行了“扁平式管理’、管理層次過于簡化。
2.我國高新區(qū)行政管理體制存在問題的原因
我國高新區(qū)的行政管理體制產(chǎn)生以上問題的原因歸納起來主要有以下四個(gè)方面：
2.1我國高新區(qū)行政管理體制尚處于探索階段。盡管高新區(qū)在我國誕生已將近20年了，但仍需要一個(gè)較長時(shí)期的探索，20年尚不足以形成一套非常完善的高新區(qū)行政管理體制。即使是在美、英、法、德等發(fā)達(dá)國家，其科學(xué)工業(yè)園在經(jīng)過五十多年的發(fā)展之后，也不能說其具備了盡善盡美的行政管理體制。因此，對(duì)尚處于探索階段的我國高新區(qū)來說，不僅行政管理體制存在問題，就是其它管理體制同樣也不完善。
2.2傳統(tǒng)體制具有強(qiáng)大的回歸力。從歷史發(fā)展的角度看，我國的市場經(jīng)濟(jì)很不發(fā)達(dá)，商品經(jīng)濟(jì)意識(shí)淡薄，官本位思想嚴(yán)重，政府干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的力度十分強(qiáng)大。從現(xiàn)實(shí)情況看，建國后我國實(shí)行了高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。所有這些都使傳統(tǒng)的行政管理體制具有強(qiáng)大的回歸力。許多人總喜歡用行政手段干預(yù)高新區(qū)的發(fā)展；喜歡套行政級(jí)別；喜歡上下對(duì)口設(shè)置機(jī)構(gòu)；喜歡強(qiáng)化條條管理；要求擴(kuò)大編制；要求實(shí)行公務(wù)員制度，等等。之所以如此，是因?yàn)楦叨燃瘷?quán)的行政管理體制運(yùn)用起來最簡便、最得心應(yīng)手。
2.3兩種體制的兼容度有限。應(yīng)該承認(rèn)，高新區(qū)實(shí)施的是一套“充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，大力調(diào)動(dòng)民間機(jī)構(gòu)的積極性；小機(jī)構(gòu)，大服務(wù)，高效率；封閉式管理，開放式經(jīng)營；依法施政，透明管理；超自主管理”的全新行政管理體制。而高新區(qū)外仍舊實(shí)施的是一種傳統(tǒng)的管理體制。這兩種體制存在一個(gè)是否兼容的問題。當(dāng)二者的兼容度比較高時(shí)，高新區(qū)與地方政府的協(xié)調(diào)問題就比較容易解決。但遺憾的是，這兩種管理體制的兼容度并不高，這就必然導(dǎo)致高新區(qū)與外部的協(xié)調(diào)產(chǎn)生許多困難，使管理體制不順。
2.4缺乏對(duì)高新區(qū)行政管理體制的研究。高新區(qū)在我國是一個(gè)新事物，高新區(qū)的行政管理體制也是一個(gè)新事物。在探索階段，就需要高新區(qū)、企業(yè)、理論界和政府四方聯(lián)合起來，積極探討，加強(qiáng)研究，為我國高新區(qū)行政管理體制的創(chuàng)新提供指導(dǎo)。然而，這方面的研究目前在我國仍然相對(duì)冷寂，沒有達(dá)到應(yīng)有的程度。
3.創(chuàng)新我國高新區(qū)行政管理體制的原則與思路
3.1創(chuàng)新我國高新區(qū)行政管理體制的原則。
(1)充分發(fā)揮社會(huì)機(jī)構(gòu)的作用。公司、高等院校、科研院所、基金會(huì)等社會(huì)機(jī)構(gòu)的能量很大，與市場的聯(lián)系緊密，它們喜歡借用市場機(jī)制的力量進(jìn)行活動(dòng)。充分發(fā)揮這些社會(huì)機(jī)構(gòu)的作用，讓它們參與到高新區(qū)的管理中來，即可減少政府的負(fù)擔(dān)，有利于政府轉(zhuǎn)換角色、轉(zhuǎn)變職能，減少政府的過度干預(yù)，又符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大趨勢。
(2)充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用。高新區(qū)的建設(shè)與高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展說到底還是要靠市場機(jī)制的力量，靠計(jì)劃、行政和其它手段都不行。這些手段只能是市場機(jī)制的一種補(bǔ)充輔助性手段。發(fā)揮市場機(jī)制作用的關(guān)鍵在于遏制傳統(tǒng)體制的回歸，避免回到傳統(tǒng)體制的老路上去，避免用舊的行政管理體制管理全新的高新區(qū)和高科技產(chǎn)業(yè)。
(3)多樣化原則。我國不同高新區(qū)的具體情況差異很大，各自的技術(shù)水平、生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、科技資源、市場機(jī)制的作用等要素不大一樣。這就決定了我國高新區(qū)的行政管理體制不應(yīng)“一刀切”，搞單一形式，而應(yīng)該即有單一型管理模式，也有多元化管理模式；既有政府管理型，也有公司管理型、大學(xué)管理型和基金會(huì)管理型。允許各高新區(qū)自主探索，以形成自己的特色。
(4)創(chuàng)新的原則。技術(shù)創(chuàng)新是高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力,而制度創(chuàng)新則是高新區(qū)行政管理體制創(chuàng)新的活力所在。在完善高新區(qū)現(xiàn)行管理體制的過程中，要在企業(yè)準(zhǔn)入、收入分配、績效考核、科技融資、風(fēng)險(xiǎn)投資等方面大膽改革，積極探索。
3.2創(chuàng)新我國高新區(qū)行政管理體制的思路。
(1)理順行政管理體制。理順我國高新區(qū)的行政管理體制應(yīng)從可五個(gè)方面入手：首先，建議中央立法機(jī)關(guān)制定《中華人民共和國高新區(qū)管理法》，用法律的手段明確高新區(qū)管委會(huì)的性質(zhì)、職能、權(quán)力和義務(wù)，減少對(duì)管委會(huì)定位上的法律模糊性，確保其職權(quán)不被侵蝕。其次，建議中央政府設(shè)立主管高新區(qū)發(fā)展事務(wù)的機(jī)構(gòu)——高新區(qū)管理委員會(huì)，專門進(jìn)行高新區(qū)事務(wù)的統(tǒng)一管理，以減少高新區(qū)內(nèi)外協(xié)調(diào)的成本。再次，機(jī)構(gòu)設(shè)置方面不搞上下對(duì)口，不搞不必要的條條管理，而是根據(jù)實(shí)際需要，設(shè)置具有多項(xiàng)功能的復(fù)合式機(jī)構(gòu)，以減少機(jī)構(gòu)數(shù)量，增加機(jī)構(gòu)的彈性，防止傳統(tǒng)管理體制的回歸。第四，不定行政級(jí)別，不使高新區(qū)管委會(huì)向政府行政部門方向發(fā)展。對(duì)高新區(qū)的管理機(jī)構(gòu)不定行政級(jí)別、不搞公務(wù)員制度，以避免高新區(qū)管理機(jī)構(gòu)向行政化、官僚化的方向發(fā)展。最后，不搞“黨政分開”，不擴(kuò)大編制。高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展充滿風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)，機(jī)遇稍縱即逝；招商引資、技術(shù)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新等都是一項(xiàng)新的活動(dòng)。這就要求高新區(qū)管理機(jī)構(gòu)的效率要高。為了適應(yīng)這一要求，高新區(qū)管委會(huì)應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持目前“黨政不分，兩塊牌子，一套人馬，互相兼職，減少副職’的做法。
(2)強(qiáng)化制度創(chuàng)新。制度創(chuàng)新應(yīng)從四個(gè)方面進(jìn)行：首先，在分配制度方面，可實(shí)行“按生產(chǎn)要素分配”和“按貢獻(xiàn)分配”，實(shí)施“年薪制”、“科技入股”、“有崗無級(jí)，崗薪掛鉤’等制度。其次，在考評(píng)制度方面，應(yīng)推行“績效本位”，打破“職稱本位”、“職務(wù)本位”和“資歷本位”。管理人員的升遷獎(jiǎng)罰完全以績效為依據(jù)，剔除非績效性的因素。再次，聘任制度方面，應(yīng)實(shí)施“能力本位”，打破“文憑本位”、“英語水平本位”、“政治身份本位”和干工界限，多方求賢。最后，管理隊(duì)伍建設(shè)方面，建議實(shí)施“區(qū)別對(duì)待，末位淘汰；建立靈魂層，穩(wěn)定核心層，提高骨干層，淘汰邊緣層’的員工管理制度。
(3)繼續(xù)完善“高規(guī)格、小規(guī)模、多職能”的“超自主體制”。“高規(guī)格”有利于高新區(qū)得到充分的授權(quán)，以進(jìn)行對(duì)外協(xié)調(diào)�！岸嗦毮堋笔垢咝聟^(qū)的管理機(jī)構(gòu)具有復(fù)合性，提供更多的服務(wù)，使高科技發(fā)展的條件更好，高新區(qū)的行政管理體制趨于更優(yōu)。從目前狀況看，高新區(qū)的管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該增加社會(huì)保障、出臺(tái)政策、發(fā)展公共事業(yè)等三項(xiàng)職能�！靶∫�(guī)模”有利于精簡機(jī)構(gòu)、提高效率。在前三點(diǎn)的基礎(chǔ)上，高新區(qū)的管理機(jī)構(gòu)在滿足需要的條件下，還應(yīng)盡可能地減少管理層次，建立扁平式的管理體系，以縮短管理的“時(shí)滯”。
(4)構(gòu)建完善的孵化器網(wǎng)絡(luò)。孵化器在我國才剛剛建設(shè)，數(shù)量不足，規(guī)模偏小，功能太少，且沒有形成網(wǎng)絡(luò)體系。特別是從質(zhì)量和功能方面看，我國高新區(qū)的孵化器目前普遍將重點(diǎn)放在辦公室管理的功能上，忽視了對(duì)入?yún)^(qū)企業(yè)在技術(shù)、信息、資金、協(xié)調(diào)、診斷等方面的支持服務(wù)。這無疑使孵化器的功能受到了影響。今后的方向應(yīng)是增加數(shù)量、擴(kuò)大規(guī)模、提高質(zhì)量、擴(kuò)充功能，使之聯(lián)結(jié)在一起，形成一個(gè)完整的孵化器網(wǎng)絡(luò)體系。
(5)提高服務(wù)質(zhì)量，充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用。為了提高高新區(qū)行政管理的效率和服務(wù)質(zhì)量，建議高新區(qū)的管理機(jī)構(gòu)實(shí)施“一站式服務(wù)”、“開架式服務(wù)”、“自助式服務(wù)”、“首問負(fù)責(zé)制”和設(shè)立“服務(wù)投訴室”等行之有效的管理措施。另一方面，在投資管理、項(xiàng)目鑒審、園區(qū)規(guī)劃另外一方的效果，所以要對(duì)多個(gè)政策工具聯(lián)合運(yùn)用的效果多加注意。
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