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行政允諾行為
行政允諾行為
摘 要 實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)常允諾在未來某一時(shí)間內(nèi)完成某些特定的行政行為。
目前在我國(guó)行政法學(xué)界，對(duì)行政允諾法律問題的研究還比較少，特別是行政允諾是否有法律效力及效力大小。
行政允諾具有一定的法律效力，行政相對(duì)人可以尋求法律途徑對(duì)不履行允諾的行政行為進(jìn)行法律救濟(jì)。
關(guān)鍵詞 行政允諾 行政行為 法律效力
一、行政允諾的概念
行政允諾，又稱行政承諾，是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中，在其職權(quán)范圍內(nèi)作出答應(yīng)行政相對(duì)人或者公眾在一定期限內(nèi)作為或者不作為某一特定行政行為的意思表示。
有些學(xué)者將其界定為行政機(jī)關(guān)的允諾制，體現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的服務(wù)功能和態(tài)度。
行政允諾是一種新型的的行政管理行為，它具有以下特征：(1)行政允諾的主體是行政機(jī)關(guān)，即行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)享有行政職權(quán)的組織。
(2)行政允諾基于行政管理目的，并且在法律、法規(guī)和行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍內(nèi)。
如果行政允諾不在行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍內(nèi)，就不具有做出該行政允諾的資格。
(3)行政允諾是單方的行政行為。
它是基于行政相對(duì)人請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)基于行政管理職能而做出進(jìn)行某一項(xiàng)行政管理的單方意思表示，不必征得行政相對(duì)人同意。
(4)行政允諾的形式有決定、命令、通知、通告等書面或口頭方式。
(5)行政允諾具有確定力、拘束力、公定力和公信力，行政相對(duì)人依照信賴保護(hù)原則信賴該允諾而行事。
(6)行政機(jī)關(guān)作出的行政行為必須與允諾相一致，不能反悔，否則將承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。
二、行政允諾的性質(zhì)考察
對(duì)行政允諾性質(zhì)的爭(zhēng)議主要在于能否確定其行政行為屬性。
關(guān)于這一點(diǎn)，在對(duì)行政行為有比較深入研究的德國(guó)也有不同的認(rèn)識(shí)。
一種觀點(diǎn)以設(shè)立義務(wù)的特性為出發(fā)點(diǎn)，認(rèn)為允諾具有處理性，屬于行政行為;另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，允諾沒有包含處理行為，而只是答應(yīng)實(shí)施處理行為，因而不是行政行為。
筆者認(rèn)為，行政允諾具有以下法律性質(zhì)：
行政允諾是一種獨(dú)立的行政管理行為。
行政允諾發(fā)生在行政領(lǐng)域，其作出是為了更好的履行憲法賦予的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理職能，屬行政執(zhí)法的具體體現(xiàn)，從法律效果要素來講，允諾行為對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)造成了實(shí)質(zhì)影響，能夠直接產(chǎn)生法律效果而并非沒有處理性，因而性質(zhì)上屬行政行為當(dāng)無疑問。
但屬于何種類型的行政行為，對(duì)此學(xué)界所持?jǐn)帱c(diǎn)迥異。
最高人民法院《關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》將行政合同、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政允諾、行政給付等并列作為行政行為的種類，筆者認(rèn)為這明確表示了兩層意思：其一，明確肯定了行政允諾屬行政行為，從而排除認(rèn)定其作為民事行為的的可能性;其二，明確其是獨(dú)立于行政合同、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政給付等類型的行政行為。
行政允諾對(duì)的管理表現(xiàn)在為社會(huì)公益而設(shè)定允諾方面，也表現(xiàn)在確認(rèn)相對(duì)人是否完成指定行為方面。
行政允諾是一種公法上的義務(wù)而非私法之債。
行政昨天通過意思表示為自身設(shè)定一定的負(fù)擔(dān)義務(wù)，既可能是公法上的義務(wù)，也可能是私法之債。
但很顯然，行政允諾中的行政主體并不符合私法上的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)前提，允諾的作出并非以實(shí)現(xiàn)自身利益最大化為目的，而旨在為社會(huì)公共利益履行行政職責(zé)。
當(dāng)行政主體不履行或不適當(dāng)履行負(fù)擔(dān)義務(wù)時(shí)，法院若以民事案件受理，則相當(dāng)于承認(rèn)相對(duì)人請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)為私法之債。
而私法上的債，一類為基于法律行為而發(fā)生的意定之債，另一類為基于法律規(guī)定而發(fā)生的法定之債。
顯然，行政主體的允諾義務(wù)不是法律直接規(guī)定，因而不屬于法定之債。
但是，行政主體的允諾義務(wù)無需當(dāng)事人的意思配合，況且行政主體沒有包含訂立合同的意思表示。
行政允諾具有雙重性。
行政允諾的雙重性是由行政允諾的自身特性決定的。
一個(gè)行政允諾行為實(shí)質(zhì)上包含兩個(gè)行為，即作出允諾行為本身以及是否履行允諾義務(wù)的行為。
前者主要指行政主體發(fā)布帶有允諾內(nèi)容的規(guī)范性文件或通告行為，而后者在行政允諾糾紛案件中通常表現(xiàn)為行政主體的不履行或不適當(dāng)履行允諾義務(wù)的行為。
因此，法院在審理案件時(shí)，應(yīng)對(duì)同一允諾行為中的兩個(gè)行政行為作出適當(dāng)區(qū)分，并就其合理性、合法性問題作出判斷。
三、行政允諾的法律效力
行政允諾有其獨(dú)特的特點(diǎn)，那么行政允諾是否具有法律效力呢?有人認(rèn)為，行政允諾的這種單方意思表示決定了行政允諾僅對(duì)允諾者產(chǎn)生拘束力，因而缺失法律關(guān)系的相對(duì)方，故僅僅是一種自我約束，不能演變?yōu)樾姓ㄉ系膹?qiáng)制力。
筆者認(rèn)為，行政允諾是行使行政管理職權(quán)的表現(xiàn)，具有國(guó)家權(quán)力性質(zhì)，一旦作出允諾，即與行政相對(duì)人形成行政法律關(guān)系。
行政允諾的對(duì)象是行政相對(duì)人或公眾，行政機(jī)關(guān)作出的允諾行為將直接影響行政相對(duì)人的權(quán)利、義務(wù)或者公眾的相關(guān)活動(dòng)。
行政允諾的內(nèi)容必須在法律、法規(guī)規(guī)定和行政管理的范圍之內(nèi)。
行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)言行一致，不能為實(shí)現(xiàn)其允諾的內(nèi)容將承擔(dān)行政法律責(zé)任。
行政允諾是代表國(guó)家作出的公權(quán)力行為，國(guó)家對(duì)行政機(jī)關(guān)沒有實(shí)現(xiàn)其允諾的行為承擔(dān)責(zé)任。
因此，給付性允諾、時(shí)效性允諾、獎(jiǎng)勵(lì)懸賞性、服務(wù)性允諾等行政允諾行為都具有相應(yīng)的法律效力。
行政允諾的目的是為了實(shí)現(xiàn)治理社會(huì)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政、提高管理效率、規(guī)范社會(huì)秩序等社會(huì)公共利益，具有宏觀性和行政調(diào)解的性質(zhì)。
這樣不僅對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)利的保護(hù)具有重要的意義，更重要的是公眾對(duì)政府的信賴，如果失去了公眾的信賴，那么政府的威信將大打折扣。
沒有法律效力的行政允諾無論對(duì)行政機(jī)關(guān)還是行政相對(duì)人來說，都是毫無意義的，行政允諾包含的價(jià)值就在于承諾、信賴和公平。
四、結(jié)語
行政允諾在實(shí)踐中的發(fā)展趨勢(shì)已凸顯出走在立法和理論之前的狀況，為防止各種隨意性允諾行為的可能發(fā)生，未來立法應(yīng)盡快將其納入規(guī)范，意義不僅規(guī)范行政主體依法行政，建立政府誠(chéng)信和樹立政府權(quán)威，而且有助于此類糾紛的妥善解決，避免國(guó)家利益受損。
參考文獻(xiàn)：
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