基層民事行政檢察監(jiān)督職責問題調(diào)研

　　摘 要：本文從加強和完善檢察機關(guān)民事行政檢察監(jiān)督職責的角度出發(fā)，以基層檢察院民行部門的視角，發(fā)現(xiàn)當前民事行政檢察建議運用中存在的一些問題和障礙，通過結(jié)合修改后《民事訴訟法》以及檢察機關(guān)在實踐中對民事訴訟活動進行法律監(jiān)督的具體做法，針對性地提出對民事行政檢察建議完善的對策。

　　關(guān)鍵詞：基層檢察機關(guān),民事行政檢察,檢察建議

　　2013年新《民事訴訟法》及《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》的實施，對基層民事行政檢察工作在職能范圍、工作重心、監(jiān)督方式、監(jiān)督效果等方面產(chǎn)生了巨大影響，基層檢察機關(guān)的民事行政檢察工作面臨新的要求和挑戰(zhàn)。

　　一、新時期基層民事行政檢察工作特點

　　(一)案件數(shù)量總體上升，但具有實際監(jiān)督價值的比例有所下降

　　案件受理數(shù)量總體呈上升趨勢，但從監(jiān)督結(jié)果看，不支持監(jiān)督申請的案件大幅度上升。因此受案數(shù)量雖然上升，但是超過半數(shù)案件因申訴理由不成立、實體或程序無實質(zhì)性瑕疵而不符合監(jiān)督條件，只能做出不支持監(jiān)督申請的決定，導(dǎo)致具有實際監(jiān)督價值的案件數(shù)量比例下降，這意味著民事行政檢察部門將大量精力消耗于不具有實際監(jiān)督價值的案件。

　　(二)監(jiān)督范圍擴大，但民事行政檢察職能及工作重心發(fā)生轉(zhuǎn)移

　　依據(jù)新民訴法第209條和監(jiān)督規(guī)則第32條規(guī)定以及第83條至85條，對生效裁判結(jié)果監(jiān)督案件的受理和作出決定增加了更多更嚴格的限制，通過數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，在辦理的對生效裁判監(jiān)督案件中，符合受案條件的數(shù)量和比重也在下滑。而新民訴法增加了檢察機關(guān)對審判人員違法行為監(jiān)督和對執(zhí)行活動監(jiān)督的職能，進一步擴大了基層檢察機關(guān)監(jiān)督范圍，由過去單純的生效裁判結(jié)果監(jiān)督轉(zhuǎn)向?qū)γ袷略V訟過程的全面監(jiān)督。由此可以看出，基層檢察機關(guān)的民事行政檢察職能發(fā)生了根本性變化，工作重心由原來的生效裁判結(jié)果監(jiān)督逐漸轉(zhuǎn)向?qū)徟谢顒颖O(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督。

　　(三)監(jiān)督方式靈活多元，但民事行政檢察監(jiān)督效率變相降低

　　檢察機關(guān)可以根據(jù)法院的違法情形程度不同，綜合、靈活運用提請抗訴、再審檢察建議、檢察建議、糾正違法通知等多種監(jiān)督方式，開展跟蹤監(jiān)督，構(gòu)建靈活多元的監(jiān)督格局。但是，當前一種監(jiān)督方式不被采納或者無效，再采用另一種監(jiān)督方式，不僅耗時耗力，而且必須在3個月的期限內(nèi)辦結(jié)，使得檢察機關(guān)的監(jiān)督效率大打折扣。

　　(四)監(jiān)督手段更加豐富，但監(jiān)督措施缺乏剛性

　　新民訴法賦予檢察機關(guān)查閱、調(diào)閱、摘錄、復(fù)制案卷，詢問當事人或者案外人，勘驗、鑒定和調(diào)查核實等更豐富的監(jiān)督手段。但是，實踐中檢察機關(guān)提出的再審檢察建議法院的采納率極低�；鶎訖z察機關(guān)唯一具有間接性的剛性監(jiān)督措施――提請抗訴，因受理條件和上級院審查而受到嚴格限制，又呈現(xiàn)出基本無案可辦的現(xiàn)狀。諸如檢察建議、糾正違法、建議更換辦案人等監(jiān)督措施因缺乏剛性，而較難產(chǎn)生實際監(jiān)督效果。因監(jiān)督措施缺乏剛性，一部分成功化解矛盾的案件大都是檢、法院協(xié)調(diào)的結(jié)果，致使檢察機關(guān)從“監(jiān)督者”淪為“協(xié)調(diào)者”的角色，喪失了作為法律監(jiān)督機關(guān)應(yīng)有的法律地位。

　　二、新民訴法及民事訴訟監(jiān)督規(guī)則實施后檢察建議工作面臨的困難

　　(一)再審檢察建議，運行不暢，監(jiān)督效果欠佳

　　一是制度性障礙。《民事訴訟法》修改后，再審檢察建議的監(jiān)督對象由普通二審生效裁判轉(zhuǎn)變?yōu)楸获g回再審申請的生效裁判，這是導(dǎo)致目前再審檢察建議運行效果不佳的最主要原因。修改后的《民事訴訟法》雖然規(guī)定檢察機關(guān)有權(quán)提出再審檢察建議，但對于再審檢察建議如何啟動再審程序卻未作規(guī)定，導(dǎo)致部分人民法院以無權(quán)自行啟動再審程序為由拒絕檢察機關(guān)的再審檢察建議。二是效力保障機制的缺乏。再審檢察建議雖然是《民事訴訟法》明確規(guī)定的監(jiān)督方式，但建議最終是否采納取決于人民法院的態(tài)度。再審檢察建議要在檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職能中發(fā)揮作用，在很大程度上依然依賴于被監(jiān)督者對檢察機關(guān)的信賴程度和對檢察建議內(nèi)容的認可程度。

　　(二)審判、執(zhí)行活動督初見成效，但遠未達到預(yù)期

　　一是案源渠道狹窄。受以往司法實踐的影響，大部分當事人并不了解檢察機關(guān)對審行程判活動違法和執(zhí)行程序違法的監(jiān)督職能。部分代理律師基于多重顧慮，不會主動提醒當事人向檢察機關(guān)申請監(jiān)督。而當事人對訴訟過程、執(zhí)行程序中的違法情形只有窮盡了向人民法院尋求救濟的途徑后，才可向檢察機關(guān)申請監(jiān)督，進一步限制了訴訟過程、執(zhí)行程序監(jiān)督案件來源渠道。二是相關(guān)法律配套制度不健全�，F(xiàn)行法律規(guī)定過于原則，相關(guān)規(guī)定的可操作性不強。作為檢察建議重要配套的調(diào)查核實權(quán)功效難以發(fā)揮，對當事人、案外人以及被調(diào)查的審執(zhí)人員不配合調(diào)查的情況，檢察機關(guān)又缺乏有效的制約手段。

　　(三)人民法院對檢察建議的處理程序不規(guī)范

　　一是人民法院對檢察建議的回復(fù)程序較為混亂，主要表現(xiàn)為回復(fù)形式不規(guī)范、審查時限不規(guī)范、回復(fù)內(nèi)容不規(guī)范等。二是人民法院對再審檢察建議的采納程序不規(guī)范，司法實踐中人民法院一般不會在再審裁定書上載明是依據(jù)再審檢察建議啟動再審程序，由于法院在再審檢察建議啟動再審方式上的變通處理，從而也了導(dǎo)致上級法院和檢察院在相關(guān)案件的統(tǒng)計數(shù)據(jù)上差距巨大。

　　(四)檢察建議的提出程序與人民法院審查機制的嚴格程度不對等

　　實踐中，比檢察建議效力更強的抗訴案件都無需一律經(jīng)過檢委會研究決定，相反效力較弱被譽為“軟監(jiān)督”的檢察建議則配置了更嚴格的檢察機關(guān)內(nèi)控程序，其合理性值得商榷。相對于檢察機關(guān)內(nèi)部對檢察建議的嚴格控制，人民法院卻缺乏對等的審查機制和文書制發(fā)程序，由此也間接消弱了檢察建議的監(jiān)督權(quán)威。

　　三、解決當前困境的對策建議

　　(一)深挖現(xiàn)有的案源潛力 　　基層民事行政檢察部門要在貫徹落實“受審分離”規(guī)定的基礎(chǔ)上，加強與控告申訴部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動，提高控申部門準確適用民事訴訟監(jiān)督案件受理條件的能力;要樹立線索發(fā)現(xiàn)意識，善于從裁判結(jié)果案件審查辦理過程中發(fā)現(xiàn)審判程序中違法情形和審執(zhí)人員違法行為線索，對于原案確實存在審判活動違法情形的，可以按檢察機關(guān)依職權(quán)發(fā)現(xiàn)程序重新受理后，依法提出檢察建議;要建立民事監(jiān)督案件的逆向?qū)彶闄C制，樹立全方位監(jiān)督理念，重點針對已被查處的審執(zhí)人員以往辦理的案件，依職權(quán)啟動審查程序，努力實現(xiàn)“查處一案、監(jiān)督一片”的監(jiān)督目標。

　　(二)加大宣傳力度

　　民事行政檢察宣傳工作滯后是制約檢察建議工作開展的重要瓶頸之一。基層民事行政檢察部門需深入開展專項宣傳活動，著力提升民事行政檢察工作與民事訴訟監(jiān)督檢察建議在人民群眾中的知曉度和認同感;要注意宣傳工作的針對性，利用定點宣講、與律師事務(wù)所建立定期聯(lián)系制度、到法院立案大廳設(shè)立民事行政檢察宣傳牌、在報社、電視臺、廣播電臺等新聞媒體開設(shè)專欄等方式，提高宣傳工作的實效性。

　　(三)加強說理性和規(guī)范化建設(shè)

　　檢察建議質(zhì)量不高、自身運行不規(guī)范，將大大減損檢察建議的監(jiān)督權(quán)威。要改變這一狀況，一是要堅持把再審檢察建議案件作為“準抗訴”案件辦理，嚴把再審檢察建議“質(zhì)量關(guān)”。二是要增強檢察建議的說理性，從檢察機關(guān)法律監(jiān)督者的角度出發(fā)，對案件事實的敘述力求客觀，對證據(jù)的分析力求透徹，對依據(jù)的法律法規(guī)、司法解釋力求準確全面，法律思維邏輯嚴密。三是加強檢察建議適用的規(guī)范化和制度化建設(shè)。要規(guī)范檢察建議的審查程序、案件討論程序、審批程序、文書格式、檔案標準等，研究建立以檢察建議辦案規(guī)模與監(jiān)督實效并重的體系。

　　(四)優(yōu)化效力保障機制

　　一方面，適時開展跟進監(jiān)督，綜合運用監(jiān)督規(guī)則和相關(guān)司法解釋賦予的跟進監(jiān)督手段，對人民法院有錯不糾正或超期不予回復(fù)、審判或執(zhí)行人員存在違法行為等問題分別采取相應(yīng)的監(jiān)督手段。另一方面，充分發(fā)揮檢察權(quán)的整體效能，樹立起“檢察一盤棋”的思想，在檢察長的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，綜合運用包括案管、偵監(jiān)、反貪、瀆偵、控告、檢察技術(shù)、司法警察在內(nèi)的各類檢察權(quán)，在各個職能部門之間形成配合聯(lián)動的工作機制。把辦理民事行政檢察監(jiān)督案件與發(fā)現(xiàn)、查辦司法不公背后的司法腐化犯罪結(jié)合起來，解決好民事訴訟監(jiān)督檢察建議效力偏弱的問題。

　　(五)加強民事行政檢察隊伍建設(shè)

　　基層民事行政檢察部門應(yīng)當積極采取充實、調(diào)整、引進等辦法，將具有較強民商事、行政法律專業(yè)功底的人員和具有一定調(diào)查偵查工作經(jīng)驗的人員，充實到民事行政檢察工作一線，逐步配齊、配強民事行政檢察辦案力量;積極開展民事行政檢察人員的分級分類培訓(xùn)，通過舉辦業(yè)務(wù)競賽，舉行優(yōu)秀法律文書和精品案例評選，實行多崗位鍛煉等方式，不斷提高民事行政檢察人員的專業(yè)素質(zhì)和執(zhí)法能力;加強與兄弟院民事行政檢察部門之間的協(xié)調(diào)溝通，著眼于實戰(zhàn)相互學(xué)習(xí)、借鑒，取長補短，促進共同提高。

　　參考文獻：

　　[1]馬欽承.加強民事行政再審檢察建議的對策思考.法制與經(jīng)濟(第239期).2010(5)

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