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新公共管理理論下文檔工作審視論文
19世紀(jì)末20世紀(jì)初，為了適應(yīng)西方世界快速進(jìn)行的工業(yè)化進(jìn)程，德國著名學(xué)者馬克斯韋伯提出了官僚體制。作為理性產(chǎn)物的官僚體制，以規(guī)則、目的、手段和非人格化[1]的特征，迎合了當(dāng)時(shí)西方世界工業(yè)化大生產(chǎn)和行政管理復(fù)雜化的現(xiàn)實(shí)需求，成為組織普遍運(yùn)行的體制。但是隨著西方世界逐步由工業(yè)社會邁向后工業(yè)社會，科技革命、經(jīng)濟(jì)全球化的出現(xiàn)使得官僚制行政模式的弊端日益凸顯。20世紀(jì)80年代，自英、美兩國開始，西方世界又興起了一種新的行政理論———新公共管理理論。面對這一行政理論的改革，我國也開始了關(guān)于新公共管理的研究。雖然迄今為止，我國對于新公共管理理論的研究還不成熟，各位學(xué)者對其能否適應(yīng)我國國情的看法也一直是眾說云云，尚未形成一個(gè)統(tǒng)一的認(rèn)識[2]。但是，新公共管理理論對傳統(tǒng)管理理論的影響力還是不容忽視的。分析這一新型的管理模式，借鑒這一理論對傳統(tǒng)官僚體制的修正并認(rèn)識到其自身所存在的問題，有助于為文書檔案工作更好地開展指明方向。
1.新公共管理理論的核心思想
新公共管理是以公共選擇理論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和私營企業(yè)的管理理論和方法為理論基礎(chǔ)建立起來的，新公共管理理論的核心思想體現(xiàn)為：
1.1新公共管理汲取經(jīng)濟(jì)學(xué)中的理論
一直以來，公共行政學(xué)都匯集了管理學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等多門學(xué)科的思想，而新公共管理則更多地借鑒了經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論。新公共管理的目標(biāo)是追求3E，即：Economy（經(jīng)濟(jì)）、Efficiency（效率）、Effectiveness（效益）[3]。此外，為了應(yīng)對傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)的統(tǒng)一管理和監(jiān)控對政府創(chuàng)造力的抑制，從而導(dǎo)致政府管理的形式化和僵化的問題，新公共管理理論引入了市場競爭機(jī)制。希望通過強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的優(yōu)越性，重新發(fā)掘市場與政府的關(guān)系，通過市場這只“看不見的手”，提升政府的創(chuàng)造性[4]。
1.2新公共管理對政府職能進(jìn)行重新定位
面對越來越多的對政府規(guī)模龐大，資源浪費(fèi)嚴(yán)重的質(zhì)疑，新公共管理反對原有政府管理模式的權(quán)利中心主義，主張對政府職能進(jìn)行重新定位，提倡建立精簡而有效的服務(wù)型政府。首先，新公共管理認(rèn)為政府職能“應(yīng)是掌舵而不是劃槳”，政府應(yīng)通過政策的制定對全局進(jìn)行總體掌握，而具體的實(shí)施則應(yīng)由各自制機(jī)構(gòu)承擔(dān)[5]。其次，新公共管理主張適度的分權(quán)與授權(quán)，賦予管理者有效的管理權(quán)威，解除對其過多的控制，以便更好地提升政府的管理效率與效能[6]。再次，新公共管理打破原有層級制的金字塔體系結(jié)構(gòu)，壓平組織結(jié)構(gòu)的層級，創(chuàng)建扁平制組織結(jié)構(gòu)。
1.3新公共管理強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向戰(zhàn)略
在傳統(tǒng)的政府管理模式中，政府以高高在上的姿態(tài)面對公眾，公眾沒有選擇的權(quán)利，也沒有話語權(quán)，這極大地打擊了公眾的積極性。而新公共管理借鑒企業(yè)管理的經(jīng)驗(yàn)，提倡政府對待公眾應(yīng)像企業(yè)對待顧客一樣，一切制度和決策的制定都以公眾的利益和價(jià)值取向?yàn)槌霭l(fā)點(diǎn)。顧客導(dǎo)向戰(zhàn)略引導(dǎo)公眾參與政府職能活動，不僅提高了公眾的積極性，也是政府工作創(chuàng)新的出發(fā)點(diǎn)與動力。
1.4新公共管理追求效率和結(jié)果
馬克斯韋伯的官僚體制是具有“理性”性質(zhì)的，精確、迅速、明確、統(tǒng)一性、嚴(yán)格的服從是官僚體制的優(yōu)點(diǎn)，但隨著時(shí)代的變化，這些優(yōu)點(diǎn)已不能適應(yīng)現(xiàn)代社會的發(fā)展。新公共管理所強(qiáng)調(diào)的是效率和結(jié)果，而忽視過程，重視技術(shù)在提高管理效率中的作用，提倡多種方法與手段的并用。新公共管理給予現(xiàn)代管理更多的靈活性，為其營造了更為寬松的環(huán)境與氛圍，實(shí)現(xiàn)管理行為的創(chuàng)新，從而提高管理的效率。
2.新公共管理理論下文檔工作審視新公共管理賦予現(xiàn)代管理以效率為中心、技術(shù)至上的特點(diǎn)[7]，這決定了現(xiàn)代文檔工作具有以下運(yùn)行特征：
2.1在以追求效率為目的的新公共管理下，文檔工作應(yīng)以電子文件的管理為工作中心
在韋伯的官僚體制中，文件具有上傳下達(dá)的功能，維系與連接組織各部門之間的運(yùn)轉(zhuǎn)，體現(xiàn)出工具價(jià)值。而追求效率的新公共管理理論催生出的電子文件以其快速、便捷的特性成為現(xiàn)代管理的重要手段之一。據(jù)國家檔案局的調(diào)查結(jié)果顯示，僅2007年中央和國家機(jī)關(guān)、中央企業(yè)共產(chǎn)生各種類型電子文件近2億件[8]。此外，新公共管理要求政府改變統(tǒng)治者的角色，提倡塑造服務(wù)型政府，由此為電子政府的出現(xiàn)提供了契機(jī)，可以說電子政府也是新公共管理的產(chǎn)物。為了提高政府透明度，創(chuàng)建開放型政府，電子政府通過網(wǎng)站提供實(shí)時(shí)信息，以此來滿足公眾的政府信息利用需求，通過與公民進(jìn)行互動，鼓勵(lì)公民參與政府管理，電子政府的正常運(yùn)行需要大量電子文件作為支撐。電子文件實(shí)現(xiàn)了文檔的無紙化管理，大大節(jié)約了資源，避免資源的浪費(fèi)。而借助現(xiàn)代通信網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，打破了文件傳遞與利用的時(shí)空限制，改變了過去管理過程復(fù)雜、消耗時(shí)間長、資源浪費(fèi)的壁壘。但是，現(xiàn)代管理對電子文件的依賴也衍生出一系列的難題，如電子文件的證據(jù)價(jià)值受到質(zhì)疑、電子文件的安全性和穩(wěn)定性差所引發(fā)的管理失效等。如何攻克電子文件所帶來的管理上的弊端，給現(xiàn)代文檔工作帶來巨大挑戰(zhàn)。
2.2在重視資源利用的新公共管理下，文檔工作應(yīng)以文檔的開發(fā)利用為工作重點(diǎn)
政府信息資源是最重要的社會資源，據(jù)報(bào)告顯示，社會信息資源的80%來自于政府信息。政府文檔是政務(wù)活動的體現(xiàn)，文檔為各級政府之間、政府各部門之間的交流構(gòu)建了溝通的橋梁；政府制定的各種法律、法規(guī)、政策等決策信息以文件的形式向社會公布；政府作為社會管理部門，為營造開放公平的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境為社會提供新聞、統(tǒng)計(jì)報(bào)告、經(jīng)濟(jì)預(yù)測等服務(wù)信息將作為檔案被保存下來[9]。對政府文檔信息資源進(jìn)行開發(fā)，擴(kuò)充社會信息資源，為社會各方面的運(yùn)行提供支持，是新公共管理對文檔工作提出的新要求。
2.3在以顧客為導(dǎo)向的新公共管理下，文檔工作應(yīng)以為公眾服務(wù)為工作理念
在過去，檔案局、檔案館等各級檔案部門以檔案保管為主要工作任務(wù)，以服務(wù)自身機(jī)構(gòu)為工作目的，檔案工作秉持著保密、嚴(yán)格開放程序的工作原則。而在新公共管理下，文檔工作的服務(wù)對象不僅僅是自身組織機(jī)構(gòu)，而是廣大公民；文檔工作的主要任務(wù)是最大限度的開發(fā)文檔信息資源、實(shí)現(xiàn)文檔的充分利用。新公共管理重申了文檔工作的社會使命應(yīng)是以公眾的文檔利用需求為服務(wù)對象，為公眾提供所需的檔案信息資源。新公共管理下文檔工作應(yīng)實(shí)施顧客導(dǎo)向戰(zhàn)略。在宏觀層面，以服務(wù)為理念進(jìn)行檔案部門的組織規(guī)劃、政策制定、標(biāo)準(zhǔn)的擬定，以服務(wù)為宗旨對文檔工作進(jìn)行全局掌控。在微觀層面，在將服務(wù)理念貫穿于文檔工作的所有環(huán)節(jié)之中，尤其在檔案的提供利用中，充分發(fā)揮以人為本的思想，將如何滿足公眾的利用需求作為工作的最終目標(biāo)。實(shí)施顧客導(dǎo)向戰(zhàn)略是充分發(fā)揮文檔管理部門作為社會信息管理者，肩負(fù)著服務(wù)社會公眾這一使命的必然選擇。
2.4在整合企業(yè)管理思維的新公共管理下，文檔工作應(yīng)重視人力資源管理
目前，在企業(yè)管理中普遍使用知識管理的方法，也有人提倡在政府管理中引入知識管理的理念。知識管理的核心思想就是在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)將信息資源提供給需要的人。一方面，為政府決策提供支持；另一方面，有利于公眾對政府信息的利用，實(shí)現(xiàn)信息資源共享。而在知識管理的三要素：人、信息資源、技術(shù)手段中，人處于核心地位。在管理者實(shí)施知識管理的過程中，自身擁有大量的隱性知識。知識管理的各項(xiàng)內(nèi)容都是在人的支配下完成的，離開了人的存在，一切創(chuàng)造性的活動都不可能產(chǎn)生。新公共管理要求在文檔工作中重視人力資源管理，充分發(fā)揮人在知識管理中的作用。一方面，大力挖掘管理人員的隱性知識價(jià)值。管理人員在實(shí)踐中所積累的寶貴經(jīng)驗(yàn)和所掌握的專業(yè)技能是寶貴的知識財(cái)富；管理人員的創(chuàng)新能力為文檔工作提供了源源不斷的動力。另一方面，通過績效評估的方法，提高管理人員工作的工作效率；通過激勵(lì)政策，培養(yǎng)管理人員的積極性；并通過獎(jiǎng)懲制度來規(guī)范管理人員的行為，培養(yǎng)其工作責(zé)任感。
2.5在追求經(jīng)濟(jì)效益的新公共管理下，文檔工作應(yīng)充分挖掘文檔信息資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值
檔案館等社會主要檔案管理部門一直是國家事業(yè)單位，享受國家資金支持。但是，隨著技術(shù)的飛速發(fā)展，檔案數(shù)字化進(jìn)程需要大量資金作為支持，僅僅依靠國家財(cái)政撥款已無法滿足檔案部門的需求。新公共管理的經(jīng)濟(jì)理念要求檔案部門應(yīng)改變過去完全依賴政府撥款的所造成的局促局面，充分挖掘所保管的文檔信息資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，發(fā)展檔案產(chǎn)業(yè)。在信息社會，信息資源和石油、煤炭一樣，是具有價(jià)值的資源。對文檔信息進(jìn)行整合開發(fā)，生產(chǎn)信息產(chǎn)品，是文檔工作的新項(xiàng)目。例如現(xiàn)在的一些咨詢公司，就是通過對信息的搜集和整理，為用戶提供信息服務(wù)。檔案部門在開展經(jīng)營業(yè)務(wù)時(shí)，除了對自身所掌握的文檔信息進(jìn)行開發(fā)外，還應(yīng)在信息技術(shù)的作用下，廣泛、全面地搜集網(wǎng)絡(luò)上的信息。并采用市場營銷的理念，充分挖掘文檔信息的經(jīng)濟(jì)效益，爭取在為組織自身發(fā)展提供資金保障的同時(shí)成為國家財(cái)政收入的來源之一。
3.新公共管理理論下文檔工作需注意的問題
新公共管理理論尚處在并不成熟的階段，其內(nèi)在的缺陷也是不容忽視的。新公共管理理論因其固有的局限性，使其在文檔管理中的應(yīng)用存在著一些缺陷。在運(yùn)用新公共管理的思想進(jìn)行文檔工作革新時(shí)，應(yīng)注意以下問題：
3.1文檔工作的價(jià)值定位問題
新公共管理汲取經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，引入市場機(jī)制，追求效益的最大化，容易造成組織對利益的盲目追求，而導(dǎo)致社會價(jià)值的缺失。我們在對文檔工作進(jìn)行改革時(shí)，應(yīng)采用新公共管理的經(jīng)濟(jì)理念，注重文檔資源的價(jià)值開發(fā)，構(gòu)建營利性機(jī)構(gòu)是對傳統(tǒng)經(jīng)營模式的突破。值得注意的是，文檔工作必須始終堅(jiān)持作為國家文化事業(yè)機(jī)構(gòu)的公益性工作性質(zhì)，始終以為公眾服務(wù)作為工作理念，把握好經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收工作占整體工作的比重，避免對文檔工作的價(jià)值定位產(chǎn)生偏頗。
3.2組織管理問題
新公共管理改變傳統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)金字塔式，主張的是扁平化與分散化，而對權(quán)利的分化與下放在給下層管理人員帶來能動性的同時(shí)，也容易引起了上下層管理權(quán)失衡的問題，例如政府在管理中出現(xiàn)的“政府空心化”就是由此原因產(chǎn)生的。因此，文檔管理部門應(yīng)正確處理權(quán)力控制和權(quán)利下放的問題，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)各部門間的溝通，為組織營造良好的管理環(huán)境。
3.3技術(shù)手段的應(yīng)用問題
信息經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求文檔工作必須與時(shí)俱進(jìn)，大力引用技術(shù)手段，電子文件的產(chǎn)生、電子政府的興起、辦公自動化的普及等都以技術(shù)手段作為保障，不可否認(rèn)，技術(shù)手段在現(xiàn)代文檔工作中發(fā)揮著重要的作用。但是，人們必須清醒地認(rèn)識到，技術(shù)只是以工具的價(jià)值出現(xiàn)在文檔工作中，起到的是提供文檔工作效率的輔助作用。針對目前一些人所提出的技術(shù)至上主義，文檔工作必須正確處理技術(shù)手段在文檔工作中的應(yīng)用，切不可本末倒置。
4.總結(jié)
新公共管理理論已經(jīng)并將繼續(xù)對當(dāng)代公共管理的理論與實(shí)踐產(chǎn)生重大的影響。作為一種新的管理理念，新公共管理理論對文檔工作也產(chǎn)生了影響，新公共管理運(yùn)動要求必須對文檔工作進(jìn)行改革，吸取新公共管理理論的精華，剔除其糟粕，以更有效率的管理方法指導(dǎo)文檔工作的開展，提高文檔工作效率，發(fā)揮文檔工作的社會價(jià)值。
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