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探究行政復(fù)議中的禁止不利變更原則
下文是一篇小編精心準(zhǔn)備的法學(xué)論文，探究行政復(fù)議中的禁止不利變更原則，歡迎各位法學(xué)畢業(yè)的同學(xué)進(jìn)來看看哦!
【摘要】禁止不利變更原則發(fā)源于德國的刑事訴訟制度，緊接著便在民事訴訟、行政上訴等上訴制度得到了迅速的發(fā)展，同時(shí)在在行政訴訟、行政復(fù)議等其他復(fù)審制度也蔓延起來，因而這一原則也成了復(fù)審制度中的普遍性通用的原則。我國也順應(yīng)世界發(fā)展的趨勢(shì)，先后在刑事訴訟、行政處罰、行政復(fù)議中確立了禁止不利變更原則。但是在實(shí)際的使用過程中尤其在行政處罰的行政復(fù)議中禁止不利變更原則的適用更加的值得討論。
【關(guān)鍵詞】不理變更原則;行政處罰;行政復(fù)議
在復(fù)審制度中運(yùn)用禁止不利變?cè)瓌t，是世界各國的趨勢(shì)。它包含兩個(gè)方面的意義：當(dāng)事人不滿原機(jī)關(guān)的處理結(jié)果，將相關(guān)案件提交復(fù)審機(jī)關(guān)，復(fù)審機(jī)關(guān)復(fù)審的結(jié)果，一方面不能增加復(fù)審申請(qǐng)人的法律責(zé)任;另一方面，也不能降低復(fù)審申請(qǐng)人的既得利益。換句話說就是，原則上，相較于原機(jī)關(guān)的處理結(jié)果，復(fù)審機(jī)關(guān)的復(fù)審結(jié)果不能使當(dāng)事人的處境更加的不利。
一、我國關(guān)于禁止不利變更原則的相關(guān)規(guī)定
同禁止不利變更原則在世界的發(fā)展趨勢(shì)一樣，我國在刑事訴訟的二審程序中首先使用了禁止不利變更原則，也就是所謂的“上訴不加刑”原則。1979年7月1日，第五屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過的《中華人民共和國刑事訴訟法》第137條規(guī)定，第二審人民法院審判被告人或者他的代理人、辯護(hù)人、近親屬上訴的案件，不得加重被告人的刑罰。從而在我國正式確立了“上訴不加刑”的原則。1996年3月17日，第八屆全國人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過的《中華人民共和國刑事訴訟法(修正)》第190條，對(duì)上訴不加刑原則作了同樣的規(guī)定。1991年的最高人民法院《關(guān)于貫徹〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見(試行)》(以下簡稱《意見》)雖然對(duì)禁止不利變更沒作任何解釋，但該《意見》第66條規(guī)定，人民法院在審理行政案件中，對(duì)行政機(jī)關(guān)應(yīng)給予行政處罰而沒有給予行政處罰的人，不能直接給予行政處罰。根據(jù)對(duì)該條規(guī)定的內(nèi)涵的理解，它其實(shí)是隱含了禁止不利變更原則的精神的。至1999年，最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)則規(guī)定得非常清晰明了，《解釋》第55條規(guī)定，人民法院審理行政案件不得加重對(duì)原告的處罰，但利害關(guān)系人同為原告的除外。人民法院審理行政案件不得對(duì)行政機(jī)關(guān)未予處罰的人直接給予行政處罰。1996年通過的《中華人民共和國行政處罰法》在行政處罰領(lǐng)域首次確立了申辯禁止不利變更原則。該法第32條規(guī)定，當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)必須充分聽取當(dāng)事人的意見，對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核;當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。行政機(jī)關(guān)不得因當(dāng)事人申辯而加重處罰。2007年的《行政復(fù)議法實(shí)施條例》(以下簡稱條例)引入了這個(gè)原則。該條例第51條規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在申請(qǐng)人的行政復(fù)議請(qǐng)求范圍內(nèi)，不得作出對(duì)申請(qǐng)人更為不利的行政復(fù)議決定。”但實(shí)踐中如何適用，卻沒有可以借鑒的。但是該條對(duì)于禁止不利變更原則的規(guī)定是比較抽象的，在具體的實(shí)踐中是沒有可以借鑒的意義的。
二、行政復(fù)議中禁止不利變更原則的內(nèi)涵以及確立的依據(jù)
行政相對(duì)人不滿具體行政行為，向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在行政復(fù)議審查的過程中，不能增加復(fù)議申請(qǐng)人的處罰結(jié)果或使其承擔(dān)更多的義務(wù)，同樣也不能減少復(fù)議申請(qǐng)人的已經(jīng)得到的利益。行政復(fù)議中禁止不利變更原則有兩個(gè)特點(diǎn)：第一，它只適用于認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益而向復(fù)議機(jī)關(guān)提出復(fù)議申請(qǐng)的行政相對(duì)人，包括公民、法人或其他組織。但是如果行政復(fù)議是由行政處罰中的違法行為的被害人提出的，那么在這種情況下就不適用禁止不利變更原則。第二，禁止不利變更原則適用于撤銷和變更的裁決。復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議結(jié)果，一般有維持、撤銷和變更三種情況。但是較復(fù)議前相比，維持不會(huì)使當(dāng)事人處于更加不利的境地。而撤銷和變更則有可能將復(fù)議申請(qǐng)人置于較復(fù)議之前更為不利的境地。所以在行政復(fù)議中確立禁止不利變更原則，就是將范圍限定在復(fù)議裁決撤銷和變更內(nèi)容。
為什么在行政復(fù)議中確立禁止不利變更原則?它的依據(jù)是什么呢?首先，對(duì)于是否應(yīng)當(dāng)在行政復(fù)議中確立禁止不利變更原則學(xué)理上存在截然不同的幾種觀點(diǎn)：(1)反對(duì)在行政復(fù)議中使用禁止不利變更原則。該學(xué)說認(rèn)為，復(fù)議機(jī)關(guān)根據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)進(jìn)行的復(fù)議決定是復(fù)議機(jī)關(guān)的職權(quán)行為，不應(yīng)該受到當(dāng)事人主張的事實(shí)和提供的證據(jù)的影響，所以在行政復(fù)議的過程中，復(fù)議機(jī)關(guān)可以作出對(duì)當(dāng)事人更加不利的決定。(2)支持在行政復(fù)議中使用禁止不利變更禁止。該學(xué)說認(rèn)為，從本質(zhì)上來說，行政復(fù)議是行政救濟(jì)的方式之一，如果行政復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議過程中將復(fù)議申請(qǐng)人置于更加不利的地位，那么與行政復(fù)議行政救濟(jì)的本質(zhì)是不符合的。(3)在行政復(fù)議中是否使用禁止不利變更原則應(yīng)該根據(jù)復(fù)議機(jī)關(guān)的性質(zhì)不同而不同。[1]
筆者支持在行政復(fù)議中實(shí)行禁止不利變更原則。首先，行政復(fù)議不是完全的監(jiān)督功能。行政復(fù)議是指行政復(fù)議機(jī)關(guān)根據(jù)行政相對(duì)人的申請(qǐng)，對(duì)相對(duì)人不服的具體行政行為進(jìn)行合法性和合理性的審查。在行政復(fù)議的過程中，除了不予受理外，復(fù)議機(jī)關(guān)是不能拒絕當(dāng)事人的申請(qǐng)的。而根據(jù)憲法和行政組織法的相關(guān)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)上下級(jí)之間的監(jiān)督功能與行政復(fù)議機(jī)關(guān)的中立性是不同的。其次，禁止不利變更原則對(duì)相對(duì)人的信賴保護(hù)能起到一定的作用。根據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定，行政復(fù)議的啟動(dòng)是源于行政相對(duì)人的申請(qǐng)。也就是說，行政復(fù)議是一種應(yīng)申請(qǐng)的行政行為。而應(yīng)申請(qǐng)的行政行為的本質(zhì)又是授予相對(duì)人某種利益，所以行政復(fù)議中應(yīng)該使用禁止不利變更原則。再次，《憲法》第41條：中華人民共和國公民對(duì)于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利;對(duì)于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害。最后，行政行為的確定力應(yīng)當(dāng)具有相對(duì)的穩(wěn)定性，以保證行政主體和行政相對(duì)人在穩(wěn)定的行政法律關(guān)系中履行各自的義務(wù)，實(shí)現(xiàn)各自的權(quán)利。不僅行政相對(duì)人應(yīng)當(dāng)尊重已作出的行政行為，不得任意請(qǐng)求變更、撤銷或廢止受拘束的具體行政行為，且行政主體也必須尊重已作出的行政行為，不得任意變更、撤銷或廢止所作的行政行為。 三、行政處罰中行政復(fù)議“禁止不利變更原則”的適用
參照刑事訴訟“上訴不加刑”以及復(fù)審制度中禁止不利變更等一般性原則性的規(guī)定或者做法，行政復(fù)議中禁止不利變更原則也有些原則性的通用的做法。
當(dāng)行政機(jī)關(guān)對(duì)共同違法的數(shù)人作出行政處罰，行政機(jī)關(guān)按照《行政復(fù)議法》的規(guī)定應(yīng)當(dāng)對(duì)原行政機(jī)關(guān)的具體行政為作出全面的審查。經(jīng)過審查，如果確實(shí)認(rèn)為原裁定應(yīng)當(dāng)予以變更的，不僅不能加重提出復(fù)議申請(qǐng)的被處罰人的處罰，也不能加重未提出復(fù)議申請(qǐng)的其他被處罰人的處罰。前面的情況，如果行政復(fù)議機(jī)關(guān)經(jīng)過審查認(rèn)為原行政行為事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)、充分，但行政處罰確實(shí)較輕，根據(jù)禁止不利變更原則的精神，行政復(fù)議機(jī)關(guān)原則上應(yīng)當(dāng)維持原行政處罰決定，不能直接變更原處罰決定，加重對(duì)復(fù)議申請(qǐng)人的處罰。更重要的是，如果行政復(fù)議機(jī)關(guān)以事實(shí)不清或證據(jù)不足為由撤銷原行政處罰，責(zé)令原行政機(jī)關(guān)重新作出行政處罰決定，原行政機(jī)關(guān)也不能加重被申請(qǐng)人的處罰。但是如果原行政機(jī)關(guān)的處罰決定嚴(yán)重影響到社會(huì)公共利益或他人的其他合法權(quán)利，那么行政復(fù)議機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)受到禁止不利變更原則的限制，而應(yīng)該撤銷原行政處罰或者合理的進(jìn)行變更，這是行政應(yīng)急性原則。[2]
如果行政處罰決定為數(shù)個(gè)違法行為的合并處理，復(fù)議機(jī)關(guān)在審理時(shí)，如果確實(shí)需要變更原處罰決定，那么當(dāng)然也是要貫徹適用禁止不利變更原則的。這點(diǎn)可以參照刑事訴訟中在數(shù)罪并罰的情況下“上訴不加刑”原則的適用。但是如果是不同種類的行政處罰呢?根據(jù)《行政處罰法》第八條的規(guī)定，行政處罰的種類警告等七種。不同種類的行政處罰孰輕孰重如何來認(rèn)定?原則上，行政復(fù)議機(jī)關(guān)不能改變?cè)幜P決定，使復(fù)議申請(qǐng)人處于更加不利的決定。比如不能將罰款變更為行政拘留。
根據(jù)《條例》第51條的規(guī)定，行政復(fù)議禁止不利變更原則的適用限制在申請(qǐng)人的行政復(fù)議請(qǐng)求范圍內(nèi)。但是在行政復(fù)議中，根據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定，是要求對(duì)原具體行政行為進(jìn)行全面審查的，而不是限定在行政復(fù)議申請(qǐng)的范圍內(nèi)。問題是，如果在這種情況下復(fù)議機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)原行政行為仍然存在違法或不當(dāng)?shù)那樾�，�?yīng)當(dāng)如何處理?前文筆者已經(jīng)指出，支持在行政復(fù)議中適用禁止不利變更原則，一個(gè)重要的理由是在于行政復(fù)議對(duì)行政相對(duì)人來講的救濟(jì)性。但是在行政復(fù)議申請(qǐng)范圍之外的審查，在于行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督功能。因此，原則上筆者贊成在此情況下運(yùn)用禁止不利變更原則。但是，如果第三人沒有申請(qǐng)復(fù)議，行政復(fù)議機(jī)關(guān)是不能作出對(duì)他不利的決定的，而對(duì)于復(fù)議請(qǐng)求范圍外存在的問題，則應(yīng)該在行政復(fù)議之后，用其他方法來改變?cè)姓䴖Q定的違法或不當(dāng)之處。
參考文獻(xiàn)：
[1]王鍇 論行政復(fù)議中的不利益變更禁止原則[J]云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)(昆明)，2009(03)：127
[2]胡肖華，張坤世 在我國行政復(fù)議程序中確立不利變更禁止原則的構(gòu)想[J] 法學(xué)論壇(濟(jì)南)，2003(06)：80
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