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新型城鎮(zhèn)化進程中流動人口的社會保障困境
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摘 要：中國自城鎮(zhèn)化以來，大量農(nóng)村人口走出了農(nóng)村，但由于社會保障制度及其配套政策的殘缺，他們無法真正融入城市，“流動”成為這一群體的主要特征。
新型城鎮(zhèn)化的核心是“人”的城鎮(zhèn)化，流動人口的社會保障理由成為制約新型城鎮(zhèn)化進程的瓶頸和關(guān)鍵。
通過分析流動人口社會保障面對的困境及其成因，另辟蹊徑地提出發(fā)展縣域經(jīng)濟，以小城鎮(zhèn)為過渡的化解策略。
關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化;流動人口;社會保障困境
20**年，中國人均國民總收入達到4 260美元，首次進入中等收入國家的行列。
20**年，中國城鎮(zhèn)化率達到 51.27%，城鎮(zhèn)常住人口首次超過農(nóng)村人口。
這兩個“首次”作用重大，標(biāo)志著中國開始由鄉(xiāng)村中國向城市中國轉(zhuǎn)變，中國經(jīng)濟社會和城鎮(zhèn)化進入新發(fā)展階段[1]。
根據(jù)國家統(tǒng)計局最新數(shù)據(jù)顯示，2012年中國流動人口數(shù)量達2.36億，人口的大規(guī)模流動與中國新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展密切相關(guān)。
黨的十八大提出，新型城鎮(zhèn)化的核心是“人”的城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化不僅是指空間上的轉(zhuǎn)移，更重要的是完成由農(nóng)民到市民的轉(zhuǎn)變。
然而目前中國社會保障體系存在著的諸多理由成為了制約這一目標(biāo)實現(xiàn)的瓶頸，保證流動人員的社會保障待遇成為新型城鎮(zhèn)化進程中的重中之重。
一、新型城鎮(zhèn)化進程中流動人口社會保障困境
(一)流動人口的涵義及變遷
對于流動人口，目前中國尚沒有一個準(zhǔn)確的概念界定。
在中國現(xiàn)行戶籍管理制度下，流動人口指的是離開常住戶籍所在地，跨越一定的行政轄區(qū)，因故前往它地滯留暫住并不時回返的人口[2]。
主要包括鄉(xiāng)村—城市、城市—城市間流動的人口，本文主要分析的是鄉(xiāng)村—城市的流動人口。
中國流動人口的結(jié)構(gòu)、流向和利益訴求是隨著經(jīng)濟發(fā)展動態(tài)變遷的，其流動狀況與城鎮(zhèn)化進程密切相關(guān)。
城鎮(zhèn)化初期，流動人口的遷移呈現(xiàn)“候鳥式”的特征。
隨著城鎮(zhèn)化進程的推進，流動人口的遷移步伐也會趨于平穩(wěn)。
目前城鎮(zhèn)化率已過半，進入攻堅階段，新生代農(nóng)民工成為流動人口的主體，他們有著較強烈的融入城市意愿，流向主要是大城市，但在公共服務(wù)、社會保障事務(wù)等方面的參與程度比較低、參與渠道比較少。
因此，必須轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化的發(fā)展方式，減少城鎮(zhèn)面積的單一、盲目擴張，從增強城鎮(zhèn)化待遇和推動人口城鎮(zhèn)化方面入手，保障好規(guī)模龐大的流動人員的權(quán)益，把實現(xiàn)流動人口的城鎮(zhèn)化作為下一步城鎮(zhèn)化工作的重點。
(二)流動人口的社會保障困境分析
基于特殊的歷史和國情，中國目前社會保障實行的是城鄉(xiāng)二元機制。
城鄉(xiāng)之間、城鎮(zhèn)中不同職業(yè)人群之間的社會保險在種類、繳費方式、待遇水平等方面都有所不同。
在這種社會保障體系下，流動人口的社會保障狀況可以概括為缺、亂、損[3]。
“缺”表現(xiàn)為占流動人口總數(shù)80%的農(nóng)村流動人口中，大多數(shù)幾乎是沒有任何社會保障，城市的高危工作大多由他們從事，社會保障的缺失增加了風(fēng)險。
《中國流動人口發(fā)展報告2013》調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村戶籍流動人口就業(yè)穩(wěn)定是一種低收入、缺少保障的低層次穩(wěn)定，他們中有55.1%每周沒有一天休息日，59.3%每天工作時間在9小時及以上。
在承受長時間連續(xù)工作的同時，他們的勞動保障也沒有得到很好的落實，1/3沒有簽訂任何勞動合同，養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷保險的參保比例僅為30.7%、34.9%、29.5%[4]。
“亂”表現(xiàn)為目前各地流動人口社會保障試驗混亂，缺乏全國性的統(tǒng)一指導(dǎo)，各地政策五花八門，影響了社會保障制度的公平性，也為日后社會保障全國統(tǒng)籌和各地區(qū)之間的接續(xù)工作增加了很多困難。
針對外來流動人員的社會保障理由，青島、天津等地對流動人員實行了無社會保障的超低成本的用工;北京、上海等地實行與本地職工有差別的社會保險制度;而珠海和海南等地實行與本地人口一樣的“市民待遇”政策 [5]。
這種政策上的差異導(dǎo)致了流動人口社會保險參與狀況的地區(qū)差異。
據(jù)調(diào)查，201**年，西藏、寧夏等14個省養(yǎng)老保險參保比在10%以下;建設(shè)兵團、內(nèi)蒙古、安徽等10個省養(yǎng)老保險參保比在10%～20%之間;北京、上海等8個省參保比在20%以上[6]。
流動人口社會保險的這種“亂”象，不利于勞動力的流動，對新型城鎮(zhèn)化的推進和社會保障體系的完善造成了很大的障礙。
“損”主要表現(xiàn)在流動人口社會保障權(quán)益受損方面。
整體而言，目前中國流動人口處于一種以犧牲權(quán)益換取城市工作生活機會的狀態(tài)。
面對著就業(yè)技能低、用工不規(guī)范、居住條件差、醫(yī)療衛(wèi)生難保障、子女教育難解決等諸多困境。
教育方面，根據(jù)2012年流動人口動態(tài)監(jiān)測調(diào)查數(shù)據(jù)，16～18歲流動人口隨遷子女中，就讀高中的只有29.4%，就讀中專/職高的僅有8.9%，不在學(xué)的比例高達41.8%，過早的就業(yè)使隨遷子女成為勞動力市場的弱勢群體。
在就業(yè)方面，流動人口主要集中在次級勞動力市場，就業(yè)質(zhì)量低，僅有64.4%的流動人口簽訂了勞動合同，僅有31%的流動人口接受過技能培訓(xùn);在醫(yī)療方面，2012年僅有29.1%的流動人口享受本地城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險;71.9%的流動人口家庭租房生活，由政府提供廉租居住的比例極低，只占0.4%，覆蓋流動人口的城鎮(zhèn)住房保障體系尚未建立[6]。
二、當(dāng)前流動人口社會保障困境的理由分析
相對于流動人口龐大的規(guī)模和他們對中國各方面發(fā)展的巨大作用而言，他們的社會保障水平是十分落后的，這對中國未來的可持續(xù)發(fā)展會造成不利的影響。
造成中國流動人口社會保障困境的理由主要有以下三個方面。
(一)中國現(xiàn)有的社會保障制度不健全
1.立法落后，社會保障統(tǒng)籌層次低
中國目前還沒有一部專門針對流動人員社會保障方面的法律，國家所有的立法中對流動人員社會保險方面的規(guī)定也都是比較籠統(tǒng)的。
不少地方出臺了一些法規(guī)，但都是一些具有地方特色的，缺乏統(tǒng)一性和完整性，法律效力較弱，也不適合在全國范圍內(nèi)推廣。
2009年底，全國所有省級行政區(qū)都制訂了社會保障的省級統(tǒng)籌的制度，但由于各省之間經(jīng)濟實力相差懸殊，實際執(zhí)行中還有很多地區(qū)仍是縣級統(tǒng)籌層次，要實現(xiàn)真正的省級統(tǒng)籌還有很長的路要走，更不要說實現(xiàn)國家級統(tǒng)籌。
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