芻議鎮(zhèn)行政管理體制改革設(shè)想論文
一、經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點的具體實踐
無為縣高溝鎮(zhèn)、天長市秦欄鎮(zhèn)為中央編辦確定的全國經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點鎮(zhèn)。2012年5月，參考國家級經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)相關(guān)指標(biāo)，綜合考慮經(jīng)濟實力、人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)特色、發(fā)展?jié)摿Φ纫蛩兀噙x出長豐縣下塘鎮(zhèn)、肥西縣小廟鎮(zhèn)、霍山縣衡山鎮(zhèn)、含山縣林頭鎮(zhèn)、繁昌縣孫村鎮(zhèn)、郎溪縣十字鎮(zhèn)、寧國市港口鎮(zhèn)、廣德縣新杭鎮(zhèn)共8個省級經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)開展試點并組織實施。
一是轉(zhuǎn)變政府職能，在機構(gòu)設(shè)置上實現(xiàn)新突破。在推進(jìn)改革試點過程中，試點鎮(zhèn)緊緊圍繞新時期經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)職責(zé)重點，從三個方面推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。
第一，綜合設(shè)置試點鎮(zhèn)機構(gòu)。試點鎮(zhèn)普遍將行政、事業(yè)機構(gòu)綜合設(shè)置為8-10個。同時，適當(dāng)增加試點鎮(zhèn)編制，重點用于公共服務(wù)。
第二，擴大試點鎮(zhèn)管理權(quán)限。普遍采取授權(quán)、委托和調(diào)整派駐機構(gòu)管理體制等方式，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市建設(shè)、社會管理、市場監(jiān)管、公共服務(wù)等方面向試點鎮(zhèn)下放事權(quán)，進(jìn)一步增強試點鎮(zhèn)政府決策自主權(quán)，無為、霍山、天長3縣（市）分別下放了47、55、59項事權(quán)。此外，還將協(xié)同考察任免權(quán)、績效評議權(quán)和獎懲建議權(quán)等部分人事管理權(quán)限賦予試點鎮(zhèn)。
第三，簡化審批環(huán)節(jié)。縣直相關(guān)部門與試點鎮(zhèn)簽訂了事權(quán)下放授權(quán)委托書，對需上報審批核準(zhǔn)備案類的項目，由試點鎮(zhèn)預(yù)辦理，縣直部門實行“見文行文”、“見章蓋章”；對可以實行綜合執(zhí)法的領(lǐng)域，委托試點鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法局行使相關(guān)行政處罰權(quán)；對所有下放、委托的行政審批事項，一律進(jìn)入試點鎮(zhèn)便民服務(wù)中心，實行“一站式服務(wù)”。
二是強化公共服務(wù)，破解體制束縛。
第一，探索政社共同治理新模式。高溝鎮(zhèn)開工建設(shè)可容納4萬人口的駱套和高溝兩個新社區(qū)，建成6萬平方米的公租房和安置房，引導(dǎo)農(nóng)民向社區(qū)有序集中；衡山鎮(zhèn)通過開展10個城市社區(qū)“兩委”統(tǒng)一換屆選舉工作，基本實現(xiàn)社區(qū)兩委工作人員年輕化、知識化、專業(yè)化。第二，探索政府提供公益服務(wù)新方式。高溝鎮(zhèn)對完全由政府承擔(dān)的公益服務(wù)，如農(nóng)技推廣、計生服務(wù)等，采取“三規(guī)范”，即規(guī)范崗位職責(zé)、規(guī)范指標(biāo)要求、規(guī)范分層考核的管理辦法，建立職工薪酬與服務(wù)對象滿意度直接掛鉤的績效考評機制；對主要由政府承擔(dān)的公益服務(wù)，如重大動物疫病防治等，采取“定任務(wù)、定報酬、定收費標(biāo)準(zhǔn)”的辦法，逐步擴大“以錢養(yǎng)事”的范圍和領(lǐng)域。目前，高溝等試點鎮(zhèn)范圍內(nèi)綠化養(yǎng)護(hù)、衛(wèi)生保潔、路燈維修、道路管護(hù)等公共事項均推行“項目招標(biāo)、市場運作、群眾監(jiān)督、政府買單、錢隨事走、按績?nèi)〕辍钡倪\行機制，不僅降低了行政成本，也促進(jìn)了公共服務(wù)的社會化和專業(yè)化。
第三，探索社會矛盾調(diào)解新機制。試點鎮(zhèn)整合信訪和調(diào)解隊伍資源，綜合設(shè)置訪調(diào)中心，實現(xiàn)一門接訪、一門處理。高溝鎮(zhèn)、秦欄鎮(zhèn)受理信訪事項均超過100件，基本都得到妥善處理，未發(fā)生一起越級上訪的案例。2012年，高溝鎮(zhèn)電線電纜行業(yè)協(xié)會依法為企業(yè)清收賬款上億元。秦欄鎮(zhèn)電子商會人民調(diào)解委員會已先后調(diào)解各類糾紛20起，全部以和解方式結(jié)案。
三是完善規(guī)范制度，在管理體制上實現(xiàn)新突破。
第一，理順縣鎮(zhèn)財力分配關(guān)系。各試點地區(qū)普遍實行“劃分收支范圍、確定收支基數(shù)、超收返還激勵、專項資金扶持”的縣鎮(zhèn)財政管理體制，加大對試點鎮(zhèn)的財力保障。10個試點鎮(zhèn)中，有5個鎮(zhèn)以2008年財政收入為基數(shù)，有4個鎮(zhèn)以2010年為基準(zhǔn)，超收部分由縣（市）財政全額返還試點鎮(zhèn)。同時，在試點鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)收取的土地出讓金凈收益、社會撫養(yǎng)費、礦業(yè)權(quán)價款縣（市）本級留成部分予以全額返還。對試點鎮(zhèn)迫切需要新上的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、社會事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，安排一定比例的配套資金給予支持。
第二，加強規(guī)劃建設(shè)管理。各試點鎮(zhèn)普遍設(shè)置規(guī)劃建設(shè)管理派出機構(gòu)，受縣級規(guī)劃主管部門委托，負(fù)責(zé)確定鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)工程項目的規(guī)劃設(shè)計條件、核發(fā)鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)工程的規(guī)劃許可證和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃許可證、查處本轄區(qū)內(nèi)違法建筑等工作。如秦欄鎮(zhèn)通過修訂城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和制訂開發(fā)區(qū)控制性詳規(guī)、農(nóng)民住宅區(qū)控制性詳規(guī)等各類建設(shè)規(guī)劃，使城鎮(zhèn)建設(shè)、開發(fā)區(qū)建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)有章可循、有規(guī)可依，初步形成了鎮(zhèn)域發(fā)展新格局。
第三，推進(jìn)戶籍制度改革。各試點鎮(zhèn)根據(jù)本地經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r、產(chǎn)業(yè)特色和人口現(xiàn)狀，因地制宜推進(jìn)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移。如無為、天長等地規(guī)定凡在試點鎮(zhèn)擁有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源的外來人員及共同居住生活的.直系親屬，均可辦理城鎮(zhèn)戶口，并按有關(guān)規(guī)定享受城鎮(zhèn)居民同等的權(quán)利和義務(wù)，有效解決了高溝、秦欄鎮(zhèn)企業(yè)招工難的問題。霍山縣則采取逐步放開的形式，優(yōu)先安排縣域其它鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民向衡山鎮(zhèn)聚集。寧國市針對外來在港口鎮(zhèn)定居的人口，由于沒有本鎮(zhèn)的戶籍，因而未能享受社會保障、子女入學(xué)等方面的公民待遇問題，取消港口鎮(zhèn)非農(nóng)和農(nóng)業(yè)戶口，實行按居住地登記戶口的戶籍管理制度，凡在港口鎮(zhèn)擁有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或者生活來源等具備落戶條件的外來人員，在履行計劃生育、社會治安、集體資產(chǎn)權(quán)益等相關(guān)承諾的前提下，可申報港口鎮(zhèn)居民戶口。對擁有二輪承包土地的本鎮(zhèn)居民，其土地承包經(jīng)營權(quán)不變，在土地二輪承包期內(nèi)按規(guī)定享受農(nóng)村計劃生育政策。
第四，探索金融服務(wù)體系改革。農(nóng)行在高溝鎮(zhèn)設(shè)立全省首家鄉(xiāng)鎮(zhèn)二級支行。四是把城鎮(zhèn)作為加快發(fā)展的重要載體，大力拓展城鎮(zhèn)發(fā)展空間。進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)建設(shè)框架，做到建設(shè)一個區(qū)域、及時投入運行一個區(qū)域，最大限度地方便人口向城鎮(zhèn)集聚。加強城鎮(zhèn)公共設(shè)施建設(shè)，大力發(fā)展城鎮(zhèn)服務(wù)業(yè)，不斷完善城鎮(zhèn)服務(wù)功能，提升城鎮(zhèn)支撐發(fā)展的能力。將城鎮(zhèn)規(guī)劃作為經(jīng)營城鎮(zhèn)的第一資源，運用市場化手段，引進(jìn)多元投資主體，為城鎮(zhèn)建設(shè)提供資金保障。深入開展鎮(zhèn)容鎮(zhèn)貌、交通秩序、環(huán)境衛(wèi)生、集貿(mào)市場等專項整治活動，做到城鎮(zhèn)建設(shè)與城鎮(zhèn)管理共同進(jìn)步，使城鎮(zhèn)真正成為全鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)民務(wù)工經(jīng)商、安居樂業(yè)的主要平臺。
二、經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點存在的主要問題
一是事權(quán)還需要進(jìn)一步下放�；鶎拥男姓䦂�(zhí)法權(quán)基本上是以縣一級政府為主體的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政決策權(quán)、執(zhí)法權(quán)很小。即使通過委托授權(quán)等方式下放給經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)一部分事權(quán)，仍出現(xiàn)了與現(xiàn)行的法律法規(guī)不一致的問題。
二是發(fā)展要素保障還需加強�？h直部門下放試點鎮(zhèn)管理權(quán)限后，業(yè)務(wù)對口面擴大，工作標(biāo)準(zhǔn)提升，工作難度加大，現(xiàn)有的人才隊伍難以適應(yīng)工作需要，導(dǎo)致如城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃等部分事權(quán)即使下放后，職責(zé)還不能充分履行的現(xiàn)象。雖然試點鎮(zhèn)開展了一系列人事制度改革，開始打破干部身份限制，建立干部能上能下的靈活用人機制，但針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員結(jié)構(gòu)矛盾、專業(yè)人才“招聘難、留不住”等問題，需要進(jìn)一步強化業(yè)務(wù)培訓(xùn)、調(diào)整隊伍結(jié)構(gòu)、補充新鮮工作力量，增強試點鎮(zhèn)的人才智力保障。
三是配套改革還需進(jìn)一步深化。盡管各地實施方案中都將金融改革列入試點范圍，但由于各試點鎮(zhèn)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度差異較大，而各種商業(yè)銀行、擔(dān)保公司和中介組織的布點經(jīng)營大都根據(jù)市場成熟度和業(yè)務(wù)需求來確定，因此對于剛剛起步的經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，金融機構(gòu)的設(shè)立還遠(yuǎn)沒有跟上發(fā)展需要。在建設(shè)用地方面，由于市、縣政府也同樣面臨著艱巨的發(fā)展任務(wù)，雖然方案中明確要求省、市、縣政府每年分別在建設(shè)用地計劃指標(biāo)中安排一定數(shù)量給試點鎮(zhèn)使用，但有的地方目前還沒有落實到位。
三、經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革
下一步的設(shè)想一是應(yīng)成為引領(lǐng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革新方向。當(dāng)前，我國農(nóng)村正在發(fā)生新的變革，中國農(nóng)業(yè)參與國際合作和競爭正面臨新的局面。經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革應(yīng)引領(lǐng)今后鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革新方向，以此項改革試點為抓手，合理設(shè)立、科學(xué)配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機構(gòu)編制和職能，并配套開展相關(guān)改革，使之更有效地適應(yīng)經(jīng)濟社會的發(fā)展。適度擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理權(quán)限，把城鄉(xiāng)作為一個整體來通盤考慮，能夠增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會管理和公共服務(wù)的能力，充分激活鎮(zhèn)域內(nèi)外各項經(jīng)濟社會發(fā)展要素，更大地激發(fā)鎮(zhèn)域經(jīng)濟社會發(fā)展活力，不斷加快消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的步伐，推動整個國民經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長和社會和諧進(jìn)步。
二是應(yīng)加強立法保障。按照法律規(guī)定，我國行政執(zhí)法權(quán)以縣一級政府為主體，當(dāng)出現(xiàn)市場監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、食品衛(wèi)生等問題時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法查處，只有報請上級主管部門。在試點中，要求執(zhí)法重心下移，以委托執(zhí)法或派駐執(zhí)法等方式，將相關(guān)執(zhí)法權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，明確要求逐步在經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)配備城市管理行政力量，開展城市管理統(tǒng)一執(zhí)法工作。隨著這項改革的深入，經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)規(guī)模的擴大、地位作用的彰顯，與之相適應(yīng)的執(zhí)法權(quán)要從立法上給予明確。
三是應(yīng)作為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要手段。安徽省“十二五”規(guī)劃提出未來五年城鎮(zhèn)化率要達(dá)到50%以上，也就是說，每年要有125萬左右的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)人口。經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)在區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展中的輻射帶動作用日益增強，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)以其特殊地位和優(yōu)勢必然要承擔(dān)起統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)的重大責(zé)任，成為產(chǎn)業(yè)集聚集約發(fā)展新的增長極和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的重要載體。下一步，要進(jìn)一步擴大經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理權(quán)限，指導(dǎo)試點鎮(zhèn)因地制宜統(tǒng)籌推進(jìn)公共服務(wù)體系建設(shè)、社會管理體制創(chuàng)新、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)以及事業(yè)單位的改革等重點領(lǐng)域改革工作。同時，進(jìn)一步培育挖掘新的經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)加入改革試點，將試點鎮(zhèn)范圍擴大到20家。厘清擴權(quán)強鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)、重點鎮(zhèn)等改革試點，建議統(tǒng)一納入到經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，并從頂層設(shè)計上加以明確。
四是應(yīng)加快推進(jìn)體制機制創(chuàng)新。經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革對破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化具有重要意義。越來越多的農(nóng)業(yè)人口被經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)吸納，必定會面臨著戶籍、就業(yè)、教育、社會保障等問題。
因此，要加快戶籍制度改革步伐，實現(xiàn)社會流動化，放寬經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)落戶條件，鼓勵引導(dǎo)更多外來人口和農(nóng)村居民進(jìn)入經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)就業(yè)居住。加快就業(yè)、社會保障、教育等體制改革步伐，建立健全經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)就業(yè)和社會保障工作平臺，推動農(nóng)村富余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。擴大各類保險覆蓋面，規(guī)范和完善被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度，全面普及新型合作醫(yī)療，逐步提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)和生活保障標(biāo)準(zhǔn)。同時，建議中央層面加強土地、財稅、金融等領(lǐng)域改革的頂層設(shè)計，解決經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)發(fā)展中的體制機制障礙。
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