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論行政自由裁量權(quán)的倫理問題
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摘 要：行政自由裁量權(quán)的存在和廣泛運用是現(xiàn)代行政的必然要求。在倫理學(xué)的視野中，行政行為人是具有一定意志自由并能夠運用倫理理性進行獨立價值判定和道德決策的行政主體。因此，行政自由裁量權(quán)從本質(zhì)上來講就是一種倫理裁量權(quán)。一個健全的行政自由裁量行為至少應(yīng)符合公正、合理、靈活、誠信、程序等倫理要求。我們應(yīng)通過加強行政倫理教育，確立正確的裁量觀，建構(gòu)德性倫理，強化行政自律精神，使行政倫理制度化以及設(shè)立行政倫理監(jiān)督機構(gòu)等措施，實現(xiàn)行政倫理對行政自由裁量權(quán)的規(guī)制。
關(guān)鍵詞：行政自由裁量權(quán);行政倫理;行政行為人
自由裁量是當(dāng)代行政發(fā)展的重要特征和趨勢。國家實現(xiàn)行政職能需要行政管理的能動性，而行政管理能動性的實現(xiàn)又依賴行政自由裁量權(quán)的運用。行政自由裁量權(quán)既是行政法學(xué)、行政倫理學(xué)的一個復(fù)雜的理論問題，也是行政機關(guān)及其工作人員在運用行政權(quán)力管理國家公共事務(wù)過程中需要解決的一個實踐問題。探討行政自由裁量權(quán)，研究如何正確行使行政自由裁量權(quán)，對加強依法行政，提高行政水平都具有十分重要的意義。
一、問題的提出
行政自由裁量權(quán)是指行政行為人在法律法規(guī)規(guī)定的原則、幅度、范圍內(nèi)，依照立法目的和公正合理的原則，結(jié)合行政管理的實際需要和具體情況，通過主觀判斷而實施公務(wù)管理的權(quán)力�，F(xiàn)代行政必然要求行政自由裁量權(quán)的存在和廣泛運用。王名揚教授在《美國行政法》中，詳細(xì)分析了現(xiàn)代行政為何要被授予廣泛的裁量權(quán)。他指出：現(xiàn)代社會變遷迅速，立法機關(guān)很難預(yù)見未來的發(fā)展變化;現(xiàn)代社會極為復(fù)雜，行政機關(guān)必須根據(jù)具體情況作出具體決定;現(xiàn)代行政技術(shù)性高，專業(yè)性的法律，只能規(guī)定需要完成的任務(wù)或目的，由行政機關(guān)采取適當(dāng)?shù)膱?zhí)行方式;現(xiàn)代行政范圍大，不可能制定行政活動所需要的全部法律，不得不擴大行政機關(guān)的決定權(quán)力;現(xiàn)代行政開拓眾多的新活動領(lǐng)域，無經(jīng)驗可以參考，行政機關(guān)必須作出試探性的決定，積累經(jīng)驗，不能受法律嚴(yán)格限制;法律關(guān)于行為的種類和幅度規(guī)定即使存在諸多可供選擇的規(guī)定，行政機關(guān)在具體適用時也需要自由裁量權(quán)，才能作出合理、公正的決定[1]。
行政自由裁量權(quán)有其存在的必要性，但在實際運行中，容易造成權(quán)力濫用和顯失公正的現(xiàn)象。權(quán)力從本質(zhì)上看具有自我腐蝕和自我擴張的特性。因此，行政自由裁量權(quán)是一種有著合法外衣的特殊行政權(quán)，如果運用這項權(quán)力時違背立法的精神和目的，以主觀非善意、不正當(dāng)?shù)哪康臑橄葘?dǎo)的話，將因為權(quán)力的濫用而導(dǎo)致貪腐。毋庸置疑，要實現(xiàn)依法行政，遏制行政權(quán)力的異化和行政行為人的貪腐，必須對行政自由裁量權(quán)進行有效合理的規(guī)制。
從法律角度說，對行政自由裁量權(quán)的規(guī)制主要有行政合法性原則和行政合理性原則。行政合法性原則要求行政主體按照法定的授權(quán)、形式和程序?qū)嵤┬姓袨�，并對其行政行為承�?dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。它主要審查行政自由裁量權(quán)的行使是否合法，是否超越了法定的幅度、范圍而越權(quán)違法。行政合理性原則要求行政主體所實施的行政行為必須適度、公正，必須符合法律的目的和精神，基于正當(dāng)動機和適當(dāng)考慮[2]。目前，理論學(xué)界已形成共識，行政自由裁量權(quán)的行使，除了理所當(dāng)然地必須遵循行政合法性原則外，更應(yīng)受制于行政合理性原則。但具體如何以合理性原則規(guī)制行政自由裁量行為，實踐中卻缺乏可操作性。行政行為人的裁量必須符合公平、正義、適當(dāng)、合理的理念，這不僅取決于行政行為人的執(zhí)法水平，同時還受到行政行為人的人生觀、價值觀、心理狀態(tài)等因素的影響�，F(xiàn)實中權(quán)力的運作方式、效率與效果在很大程度上取決于行政行為人的主觀價值判斷。這就是從行政倫理角度研究行政自由裁量權(quán)的重要動因。
二、行政自由裁量權(quán)的倫理本質(zhì)
所謂行政倫理，指調(diào)整行政行為人在國家事務(wù)的管理活動中所產(chǎn)生的各種利益關(guān)系的，并能以善惡進行評價的行為規(guī)范以及制度、體制、規(guī)則、程序等行政構(gòu)件所體現(xiàn)的倫理精神和道德傾向。行政倫理的本質(zhì)在于追求行政過程的倫理價值及行政行為人的道德完善，即行政的道德化訴求[3]。行政自由裁量權(quán)是行政倫理學(xué)的一個核心概念，從一定意義上講，它就是一種倫理裁量權(quán)。有學(xué)者提出，確定行政自由裁量是適當(dāng)、合理而非濫用權(quán)力，其評判標(biāo)準(zhǔn)包括：是否符合法律精神，是否正確理解法律原意，是否基于正當(dāng)(動機)和適當(dāng)(考慮相關(guān)因素或不考慮不相關(guān)因素)考慮，是否受先例和慣例約束，是否濫用程序自由，是否不行使或忘記行使行政自由裁量權(quán)等等[4]。在這里，行政行為人的能動性被放在了行政自由裁量權(quán)行使的中心位置。它要求行政行為人依據(jù)理性來行使權(quán)力，側(cè)重于考察行政行為人的主觀意識領(lǐng)域，也就是行政行為人如何對行政自由裁量權(quán)加以合理控制，使公平正義得到最大限度的彰顯。在行政倫理學(xué)領(lǐng)域，行政行為人是具有一定意志自由并能夠運用倫理理性進行獨立價值判定和道德決策的行政主體。他們根本性地受自身個體倫理自主性的約束，有能動的道德義務(wù)承擔(dān)傾向，具有公共利益和個人私利的共同價值載體的特性[5]。
庫珀對行政倫理問題的探討告訴我們，同每一個生活在現(xiàn)代社會中的普通人一樣，行政行為人必須同時在家庭、社區(qū)和社會中承擔(dān)著不同的角色，每一種角色都須承擔(dān)一系列的義務(wù)和責(zé)任，有著各種不同的利益訴求，這必然會導(dǎo)致各種角色之間發(fā)生利益沖突，難免使行政行為人處于尷尬、矛盾之中。因此，行政行為人必須通過某種行為才能最終消解這些沖突。但對于采用何種行為，通常擁有很大的隨意性。盡管法律和法規(guī)會從原則上對行政行為人的行為進行角色規(guī)范，但它們通常只是給行政行為人的行為提供一些含義寬泛的傾向性指導(dǎo)，如何精確到具體實踐中是行政行為人自己的任務(wù)。這樣一來，對于擁有一定自由裁量權(quán)的行政行為人來說，在隨意性很大的情況下，要想做出負(fù)責(zé)任的決策，決策者的倫理素質(zhì)和良知就顯得至關(guān)重要了。“如果說后現(xiàn)代社會中的政角色具有本質(zhì)上不可避免的政治性和嚴(yán)重的自由裁量權(quán)，那么就必須承認(rèn)倫理關(guān)懷的重要性”[6]。行政自由裁量權(quán)的存在，正說明了行政行為人并不是沒有靈魂、沒有任何意志自由的政治工具。國家和社會對行政行為人的倫理價值要求體現(xiàn)為：以積極主動的態(tài)度，創(chuàng)造性地使用法律和政策所賦予的自由裁量權(quán);忠實地執(zhí)行國家法律和政策;提供高效率、高質(zhì)量的服務(wù);維護社會公平和公正等等。行政自由裁量權(quán)充分肯定了行政行為人的道德主體性，自由裁量領(lǐng)域就是一個法律作用式微,倫理道德大顯作用的特殊領(lǐng)域。在這里，行政行為人的智識、德性得以充分展示，倫理道德得以檢驗，行政行為人的倫理道德狀況往往成為決定行政自由裁量行為效果的關(guān)鍵因素。
行政自由裁量權(quán)的規(guī)范行使要求行政自由裁量權(quán)行使過程中行政行為人的道德完善，它反映了社會對行政行為人的道德訴求。只有擁有公平正義的價值觀念、正確的權(quán)力觀、忠于職業(yè)操守的道德品質(zhì)，才能夠作出符合倫理要求的恰當(dāng)裁量行為。由此，我們確定，行政自由裁量權(quán)從本質(zhì)上來講就是一種倫理裁量權(quán)，沒有行政自由裁量權(quán)或否認(rèn)自由裁量權(quán)的存在，就沒有行政倫理問題可言。
道德規(guī)范與法律規(guī)范具有的外在強制性不同，它是行為人內(nèi)心的自我約束。但正是道德規(guī)范升華了人的行為。行政倫理學(xué)領(lǐng)域的行政自由裁量權(quán)無疑是一種深層次的自由裁量權(quán)，它揭示了行政自由裁量權(quán)的倫理本質(zhì)，突出了倫理道德在行政自由裁量權(quán)行使中的重要性，彰顯了行政行為人的公共性角色要求和決策倫理自主性特征，為我們提供了行政自由裁量權(quán)行使的倫理道德要求。
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