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行政調(diào)解制度
行政調(diào)解制度
[關(guān)鍵詞]行政調(diào)解;調(diào)解效力;必要性
一、行政調(diào)解概述
(一)行政調(diào)解的定義
在法學(xué)界和司法實(shí)踐中，大家對(duì)行政調(diào)解的認(rèn)知不盡相同。
有學(xué)者將行政調(diào)解界定為：“行政調(diào)解是行政機(jī)關(guān)為解決公民、法人或其他組織之間的民事爭(zhēng)議，在爭(zhēng)議當(dāng)事人的申請(qǐng)下而主持的調(diào)解活動(dòng)。”①有的學(xué)者認(rèn)為，“行政調(diào)解是指行政機(jī)關(guān)對(duì)其主管范圍內(nèi)的民事爭(zhēng)議和特定的行政糾紛，依照行政法律規(guī)范和有關(guān)政策的規(guī)定，在當(dāng)事人自愿的基礎(chǔ)上，通過說服和教育的方法，促使當(dāng)事人友好協(xié)商，達(dá)成協(xié)議，從而解決爭(zhēng)議的訴訟外調(diào)解活動(dòng)。”還有的學(xué)者認(rèn)為，“行政調(diào)解，是指由行政機(jī)關(guān)主持的，以國(guó)家政策、法律為依據(jù)，以自愿為原則，通過說服教育的方法，促使雙方當(dāng)事人友好協(xié)商、達(dá)成協(xié)議，從而解決爭(zhēng)議的方法和活動(dòng)�！雹�
從各種定義中可以看出，學(xué)者們普遍都把行政調(diào)解的主體定位在國(guó)家行政機(jī)關(guān)。
筆者認(rèn)為，行政調(diào)解是國(guó)家行政機(jī)關(guān)依照法律法規(guī)的規(guī)定，在其行使行政管理的職權(quán)范圍內(nèi)，對(duì)特定的民、商事糾紛及情節(jié)輕微、危害不大的刑事自訴案件在分清是非查明事實(shí)的基礎(chǔ)上，在糾紛當(dāng)事人平等自愿的前提下，進(jìn)行的調(diào)而解紛的行政活動(dòng)。
(二)行政調(diào)解的主要分類
從行政調(diào)解的效力角度看，行政調(diào)解通常被分為正式與非正式行政調(diào)解。
正式的行政調(diào)解的調(diào)解協(xié)議具有強(qiáng)制執(zhí)行力，而非正式的行政調(diào)解的調(diào)解協(xié)議則不具有強(qiáng)制執(zhí)行力。
按這種分類，我國(guó)正式的行政調(diào)解只有勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁前進(jìn)行的調(diào)解一種。
�、垡�?yàn)楦鶕?jù)《最高人民法院關(guān)于審理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件適用法律若干問題的解釋》第21條規(guī)定，勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)作出的調(diào)解書在不存在違法事由的情況下，是可以申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的。
除此以外，在治安領(lǐng)域《治安管理處罰法》以及中也有行政調(diào)解的規(guī)定。
二、行政調(diào)解的現(xiàn)狀及原因分析
(一)效力的問題
大多數(shù)行政調(diào)解協(xié)議是沒有法律約束力的，這是行政調(diào)解漸漸被人們淡忘的重要原因。
就行政相對(duì)人的角度，隨著社會(huì)生活節(jié)奏加快和糾紛普遍增多，急于最終解決爭(zhēng)議的功利主義思維方式不可避免地占了上風(fēng)，有最終法律效力的糾紛解決方式備受青睞。
在此種情形下，人們漸趨忽視了有利于長(zhǎng)久和諧發(fā)展的非強(qiáng)制性糾紛解決方式。
(二)法律規(guī)定問題
對(duì)有強(qiáng)制力的行政調(diào)解，即治安行政調(diào)解和勞動(dòng)仲裁調(diào)解缺乏法律規(guī)制，加之不良行政作風(fēng)的介入，使得人們?cè)跈?quán)衡了成本、效率與公正等方面的價(jià)值后，往往放棄了行政調(diào)解的選擇。
以治安行政調(diào)解為例，雖然《治安管理處罰法》都對(duì)行政調(diào)解的一些方面進(jìn)行了規(guī)定。
但是，其中關(guān)于調(diào)解程序的規(guī)定較少。
根據(jù)第148 條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)解處理時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循合法、公正、自愿、及時(shí)的原則，注重教育和疏導(dǎo)，化解矛盾。”可這只是對(duì)調(diào)解程序的原則性規(guī)定。
�、軐�(duì)于調(diào)解過程中是否應(yīng)適用避免單方接觸制度，是否應(yīng)給予雙方當(dāng)事人平等的話語(yǔ)權(quán)等關(guān)鍵性問題沒有進(jìn)行規(guī)定，只能留給行政機(jī)關(guān)自由裁量。
英國(guó)著名行政法學(xué)家威廉·韋德曾言：“程序不是次要的事情，隨著政府權(quán)力持續(xù)、不斷地急劇增長(zhǎng)，只有依靠程序公正，權(quán)力才能變得讓人忍受�！雹菘梢�，對(duì)調(diào)解程序進(jìn)行明確細(xì)化規(guī)定不無(wú)必要。
三、行政調(diào)解存在的必要性
第一，行政調(diào)解以其快捷、低廉、尊重意思自治的方式解決當(dāng)事人之間的沖突。
與法院訴訟相比，行政調(diào)解不需要繁瑣的手續(xù)，即時(shí)性也很強(qiáng);從成本與收上益考慮，通過行政調(diào)解當(dāng)事人總體花費(fèi)相比要低廉得多，自然更愿意選擇成本低廉的行政調(diào)解方式解決糾紛;行政調(diào)解尊重當(dāng)事人的意思自治，以當(dāng)事人參與為其必要條件，既有利于當(dāng)事人了解法律，也有利于減少日后的執(zhí)法成本。
行政調(diào)解的內(nèi)容、方式和調(diào)解結(jié)果，都要以合法為基礎(chǔ)。
法律正如馬克思所講“即使是國(guó)王也不能對(duì)經(jīng)濟(jì)規(guī)律發(fā)號(hào)施令”，其本身就是對(duì)和諧社會(huì)的體現(xiàn)和保障。⑥
第二，行政調(diào)解有利于實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間的和諧。
行政調(diào)解是在民主協(xié)商與當(dāng)事人自愿的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，它體現(xiàn)了民主管理與當(dāng)事人自主行使處分權(quán)的自愿原則的有機(jī)結(jié)合，同時(shí)亦能發(fā)揮與命令式的行政行為相同的作用。
通過做耐心、細(xì)致、全面、具體的調(diào)解工作，可以培養(yǎng)行政機(jī)關(guān)工作人員踏實(shí)認(rèn)真盡職盡責(zé)的工作作風(fēng)，樹立行政機(jī)關(guān)良好的工作形象，發(fā)揚(yáng)為人民服務(wù)的精神，并由此增強(qiáng)人民群眾對(duì)行政機(jī)關(guān)的信任，提高行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)威，進(jìn)一步建立人民群眾同政府密切融洽、協(xié)調(diào)、信賴的關(guān)系。
行政調(diào)解將當(dāng)事人自主意思表示建立在對(duì)行政機(jī)關(guān)正確執(zhí)法而樹立起的權(quán)威的服從與信任感的基礎(chǔ)上，使當(dāng)事人自愿聽從行政機(jī)關(guān)正確有益的勸導(dǎo)說服，化解糾紛，解決矛盾。
這樣便不同于單純按法律規(guī)定被動(dòng)維持秩序的行政行為，因?yàn)樗粌H在最低要求上完成了對(duì)糾份的解決，又進(jìn)一步使政府工作在更高層次上采用積極主動(dòng)的方式，創(chuàng)立一種既為法律所允許、又為當(dāng)事人和政府所共同認(rèn)可和贊同的更合理、更完善的社會(huì)關(guān)系，促使行政機(jī)關(guān)在更加全面徹底地意義上履行自己的職責(zé)。
四、完善行政調(diào)解制度
我國(guó)目前設(shè)定行政調(diào)解的法律規(guī)范主要集中在公安行政、醫(yī)療衛(wèi)生行政、勞動(dòng)行政、自然資源行政、環(huán)境保護(hù)行政、公共交通行政以及民政行政等領(lǐng)域。
各種法律規(guī)范對(duì)行政調(diào)解的規(guī)定都較分散，不統(tǒng)一、不具體，操作性不強(qiáng)，導(dǎo)致在實(shí)踐中行政調(diào)解應(yīng)有的功能沒有發(fā)揮出來(lái)。
為適應(yīng)構(gòu)建和諧社會(huì)的需要，必須積極完善行政調(diào)解制度。
為此，筆者提出以下幾點(diǎn)建議：
1.在規(guī)范層面為行政調(diào)解制度設(shè)定統(tǒng)一的法律依據(jù)，制定一部行政調(diào)解法。
行政調(diào)解的完善離不開對(duì)于其程序的法律規(guī)制，而我國(guó)現(xiàn)行的法律制度對(duì)于行政調(diào)解程序的規(guī)定不足。
我國(guó)現(xiàn)行法律制度對(duì)交通事故損害賠償?shù)男姓{(diào)解程序的規(guī)定方式較為合理，在實(shí)際應(yīng)用中取得了很好的效果，因此可以其作參照，從法律到行政法規(guī)再到部門規(guī)章的漸進(jìn)式規(guī)定對(duì)行政調(diào)解程序做出逐步細(xì)化的規(guī)定。
除此以外，在完善行政復(fù)議調(diào)解制度方面，盡管新施行的《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》對(duì)行政復(fù)議調(diào)解作出了一些規(guī)定，但要對(duì)行政復(fù)議實(shí)踐工作起到良好的指導(dǎo)作用仍需要在實(shí)踐中摸索出更加具體的工作模式。
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