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綠色保障性住房的資金缺口及對(duì)策分析論文
1 引言
2014 年，我國(guó)保障性住房進(jìn)入“綠色”的一年，國(guó)家率先在直轄市、計(jì)劃單列市及省會(huì)城市轄區(qū)范圍內(nèi)的保障性住房實(shí)施綠色建筑行動(dòng)，要求綠色保障性住房至少達(dá)到綠色建筑一星標(biāo)準(zhǔn)，并進(jìn)一步提出，到 2020 年，全國(guó) 70%以上的城鎮(zhèn)保障性住房要執(zhí)行綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)。
目前，我國(guó)建筑能耗約占全社會(huì)總能耗的三分之一，高耗能、高排放成為了制約我國(guó)建筑業(yè)甚至全社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要因素。若綠色建筑可以在保障性住房中推廣，則既可以為我國(guó)綠色建筑快速發(fā)展提供機(jī)遇，完成“十二五”期間綠色建筑發(fā)展超 10×108/平米的目標(biāo)，也可以妥善解決我國(guó)保障性住房中存在的工程質(zhì)量缺陷和設(shè)計(jì)不合理等問(wèn)題，此舉可謂是“雙贏”甚至“多贏”。
“保障性住房由政府投資，面向中低群體，因此，從建成到運(yùn)營(yíng)都要進(jìn)行成本控制，而綠色建筑追求的是全生命周期的節(jié)約，這點(diǎn)和保障性住房的訴求不謀而合�！比欢�，我們又要面對(duì)另一個(gè)問(wèn)題：成本增加。雖然，隨著綠色技術(shù)進(jìn)步等因素的影響成功降低了 綠 色 建筑的成本，但是一星綠色建筑約50 元//平米的增量成本使得本就資金問(wèn)題凸顯的保障性住房建設(shè)“雪上加霜”。誰(shuí)該為此“買(mǎi)單”?
保障性住房是指政府為中低收入住房困難戶所提供的限定標(biāo)準(zhǔn)、限定價(jià)格或租金的住房。保障性住房是我國(guó)社會(huì)保障體系中重要的一部分，屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有非競(jìng)爭(zhēng)性。保障性住房市場(chǎng)由于存在“市場(chǎng)失靈”，所以僅在市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)下很難達(dá)到“帕累托最優(yōu)”，出現(xiàn)“公共的悲劇”，這就需要政府“看得見(jiàn)的手”來(lái)提供保障性住房。此外，由于外部性的存在及保障性住房的非競(jìng)爭(zhēng)性，導(dǎo)致利潤(rùn)微薄，勢(shì)必會(huì)造成市場(chǎng)供給不足，影響我國(guó)保障性住房的進(jìn)展，這也需要政府出手來(lái)彌補(bǔ)“市場(chǎng)缺陷”，以財(cái)政支持來(lái)保障保障性住房的建設(shè)。
2 保障性住房的經(jīng)濟(jì)分析
我國(guó)保障性住房的資金來(lái)源主要有：財(cái)政、住房公積金、土地出讓凈收益、銀行貸款。
2.1 保障性住房的供給需求分析
近年來(lái)，我國(guó)政府本著“居者有其屋”的原則擴(kuò)大了保障性住房的保障范圍，加快了保障性住房的建設(shè)步伐。例如，我國(guó) 2008 年以前，統(tǒng)計(jì)局對(duì)全部家庭收入的調(diào)查顯示，符合當(dāng)?shù)亓夥孔》勘Ｕ系挠?500.7 萬(wàn)戶，但僅有 60.1 萬(wàn)戶家庭享受到了這種保障，占 11.98%。以后，我國(guó)不斷擴(kuò)大了保障范圍，從常住居民戶口的最低收入家庭擴(kuò)大到城市中等偏下住房困難家庭，并計(jì)劃在“十二五”期間建設(shè) 3 600 萬(wàn)套城鎮(zhèn)保障性住房，逐步將保障性住房覆蓋面達(dá)到城鎮(zhèn)人口的 20%。截止到 2012 年底，我國(guó)累計(jì)開(kāi)工建設(shè)城鎮(zhèn)保障性住房安居工程3 400 萬(wàn)套，基本建成 2 100 萬(wàn)套。
根據(jù)“十二五”規(guī)劃的要求，在“十二五”期末，我國(guó)城鎮(zhèn)化率將達(dá)到 51.5%。按照我國(guó)第六次人口普查的數(shù)據(jù)，我國(guó)目前有1332810869 人，戶均人口 3.09 人/戶，那么我國(guó)在“十二五”末大約需要 4 442 萬(wàn)套保障性住房。我國(guó) 2009～2013 年保障性住房完成情況如表 1，按照這個(gè)規(guī)模發(fā)展下去，可以在“十二五”計(jì)劃的期末完成保障性住房的覆蓋面超過(guò) 20%，可以保障較低收入人群的住房，但是離覆蓋中低收入人群的要求還有一定的差距，而且我國(guó)城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)，城鎮(zhèn)人口不斷增加，截止到 2012 年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到 52.6%(另有數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)有 42.2%的人是完全能夠享受市民待遇)，已經(jīng)超出計(jì)劃的要求。另外，與社會(huì)保障做得好的國(guó)家和地區(qū)也有相當(dāng)大的差距，例如日本(44%)，中國(guó)香港(50%)等。我國(guó)保障性住房前進(jìn)的步伐還是需要加快的。
2.2 保障性住房的資金分析
我國(guó)保障性住房建設(shè)雖取得一定成果，但是資金匱乏的問(wèn)題也彰顯出來(lái)，而且當(dāng)年只建成了計(jì)劃要求的一部分，有大量保障性住房轉(zhuǎn)移到下年，使得本就緊張的資金更顯不足。截至 2012 年底，我國(guó)累計(jì)開(kāi)工建設(shè)城鎮(zhèn)保障性住房安居工程 3400 萬(wàn)套，基本建成 2 100 萬(wàn)套，可見(jiàn)有大量保障性住房轉(zhuǎn)移到下年。
下面以 2011 年、2012 年以及 2013 年為對(duì)象，分析各年保障性住房的投資情況。2011 年，中央財(cái)政保障性安居工程支出 1511.29 億元，比上年增長(zhǎng) 98.6%，加上通過(guò)以前年度結(jié)轉(zhuǎn)資金安排的 280 億元，共支出 1791.29 億元。2012 年，全國(guó)保障性安居工程財(cái)政支出 3800.43 億元，其中，公共財(cái)政預(yù)算支出 3 123.32 億元，占 82.2%;住房公積金增值收益支出 84.10億元，占 2.2%;土地出讓收益支出 593.01 億元，占 15.6%。2013 年，各級(jí)財(cái)政實(shí)際用于保障性安居工程支出 3 816.72億元，其中，公共預(yù)算安排支出 2969.69 億元，占 77.8%，政府性基金預(yù)算安排支出 847.03 億元(其中，住房公積金增值收益安排支出 147.87 億元，土地出讓收益安排支出 699.16 億元)，占 22.2%。按照國(guó)家要求的經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)造價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，高層住宅每建筑平方米單方造價(jià)為 1825 元，多層住宅每建筑平方米單方造價(jià)為 1205 元，加裝太陽(yáng)能熱水系統(tǒng)的，每建筑平方米增加 65 元。本文按照均值 1250 元//平米、每套 60/平米進(jìn)行計(jì)算估算，如表 2。從表 2 可以看出，我國(guó)保障性住房的資金缺額還是比較大的，我國(guó)土地出讓金投入以及住房公積金支持保障性住房投入明顯不足，當(dāng)年未完成轉(zhuǎn)移到下年的項(xiàng)目眾多，進(jìn)一步加劇了下一年保障性住房的建設(shè)壓力，這些都導(dǎo)致了我國(guó)保障性住房投入缺額較大。
2.3 綠色保障性住房的資金需求分析
以綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)來(lái)建設(shè)保障性住房，可以降低保障住房全生命周期的使用成本，達(dá)到了保障性住房的建設(shè)初衷，但是也不可避免地增加了前期的建設(shè)成本，增大了財(cái)政壓力。雖然我國(guó)僅在直轄市、計(jì)劃單列市及省會(huì)轄區(qū)率先開(kāi)展綠色保障性住房建設(shè)，在 2020 年才達(dá)到保障性住房的 70%為綠色建筑，但是這個(gè)推行過(guò)程勢(shì)必要增加保障性住房的資金投入。保障性住房的公共產(chǎn)品屬性又決定了這部分投入大部分要依靠政府的財(cái)政投入以及稅收保障。下面以 2011～2013 年為例，如果這 3 年的保障性住房建設(shè)有 70%為綠色建筑，試分析其資金需求情況。2011 年的 1000 萬(wàn)套保障性住房若 70%為綠色一星建筑，每平方米增量成本為 50 元，那么該年資金缺口增大到 4 238.99 億元;2012 年缺口擴(kuò)大為 3837.33 億元，2013 年缺口擴(kuò)大為 1 535.64 億元。我國(guó)的保障性住房的資金缺口逐漸減少，這與我國(guó)近年來(lái)逐步加大財(cái)政投入有關(guān)，70%的保障性住房與普通保障性住房的差值逐步減少，與近些年保障性住房的建設(shè)數(shù)目減少有關(guān)，并且我們可以看出，在保障性住房中推廣綠色建筑，可以促進(jìn)綠色建筑的技術(shù)進(jìn)步，可以縮小與普通建筑的差值，甚至可以彌補(bǔ)一些資金缺口。
3 彌補(bǔ)綠色保障性住房資金缺口的對(duì)策研究
3.1 完善保障性住房財(cái)政支出與稅收保障體系，加大對(duì)保障性住房的財(cái)政補(bǔ)貼
財(cái)政收入和稅收收入是我國(guó)政府的主要收入，也是我國(guó)保障性住房的根本保障。我國(guó)政府的財(cái)政支持保障性住房建設(shè)主要通過(guò)購(gòu)買(mǎi)性支出和轉(zhuǎn)移性支出兩類(lèi)。購(gòu)買(mǎi)性支出是指政府對(duì)于保障性住房的購(gòu)買(mǎi)和投資。我國(guó)政府主要采用投資的方式直接建設(shè)保障性住房，當(dāng)保障性住房的投資勢(shì)必會(huì)影響房地產(chǎn)市場(chǎng)的商品房房?jī)r(jià)，王先柱等提出保障性住房每增加1%，將導(dǎo)致房?jī)r(jià)降低 0.046%。后來(lái)，一些地區(qū)的政府(例如湖南)針對(duì)商品房市場(chǎng)過(guò)剩的問(wèn)題，以相對(duì)較低的價(jià)格回購(gòu)商品房，為保障性住房的建設(shè)提供了另一種思路。政府轉(zhuǎn)移性支出是指政府通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼這種經(jīng)濟(jì)再分配的方式對(duì)保障性住房建設(shè)以及低收入家庭進(jìn)行補(bǔ)貼。
以上是我國(guó)中央政府支持保障性住房建設(shè)的模式。主要是單一政府供給模式。但由于我國(guó)的保障性住房需求量大，大量的政府的財(cái)政支持保障性住房建設(shè)，勢(shì)必會(huì)影響其他公共產(chǎn)品的投入，影響整個(gè)社會(huì)的健康發(fā)展。國(guó)外一些發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)可以給我國(guó)保障性住房的發(fā)展提供很好的借鑒。在美國(guó)保障性住房建設(shè)的資金主要來(lái)源資本市場(chǎng)，政府提供信用擔(dān)保，并通過(guò)市場(chǎng)制度設(shè)計(jì)以及監(jiān)管參與其中，而保障性住房經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的核心是金融機(jī)構(gòu)。例如，美國(guó)的房地產(chǎn)信托投資基金(REITs) 發(fā)展保障性住房。美國(guó)的廉租房 REITs(約 7.5%～8%)雖然收益率低于商業(yè)地產(chǎn) REITs 的投資收益率，但是其風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低，收益更加穩(wěn)定，也吸引了很多投資者的目光，并為美國(guó)保障性住房的建設(shè)提供了穩(wěn)定的資金保障。我國(guó)保障性住房的建設(shè)在一些城市(例如天津)為試點(diǎn)也開(kāi)始了房地產(chǎn)信托投資基金的嘗試。但是，我國(guó)房地產(chǎn)信托投資基金的運(yùn)作還缺少一定的法律、法規(guī)的指導(dǎo)，另外，稅收上也缺乏配套的激勵(lì)政策，例如房地產(chǎn)交易的印花稅，股東所得股利予以免稅。所以，這就要求我國(guó)政府借鑒國(guó)外先進(jìn)的操作規(guī)則、法規(guī)和制度等，結(jié)合我國(guó)金融市場(chǎng)的具體情況，對(duì)我國(guó)《信托法》《公司法》《證券法》和《證券投資基金法》進(jìn)行完善，對(duì) REITs的操作流程、運(yùn)作形式、投資方式、利益分配，風(fēng)險(xiǎn)管理進(jìn)行指導(dǎo)，并明確政府、金融機(jī)構(gòu)以及投資者各方的權(quán)利以及義務(wù)，明確各方的職責(zé)。重新整合保障性住房建設(shè)中的稅收體系，清理保障性住房中不合理的稅收，對(duì)有激勵(lì)性的稅種予以減免(例如房地產(chǎn)交易免征印花稅，REITs 投資項(xiàng)目減免一定的房產(chǎn)稅、契稅等)，以保證保障性住房的金融運(yùn)作、保障性住房的建設(shè)順利完成，以達(dá)到保障性住房建設(shè)為政府減輕財(cái)政投入壓力的目的。
3.2 改革現(xiàn)行土地出讓金支持保障性住房建設(shè)模式，落實(shí)土地出讓金及時(shí)足值投入保障性住房建設(shè)
我國(guó)土地有償出讓制度于 20 世紀(jì) 90 年代從香港引進(jìn)而來(lái)，自此我國(guó)土地制度從無(wú)償劃撥變成有償出讓?zhuān)@一措施大大提高了土地的使用效益，土地出讓金成為了地方政府可觀的預(yù)算外收入。然而分稅制使得地方稅收收入大部分上繳中央，地方政府不斷擴(kuò)大的事權(quán)與財(cái)力不再匹配，這就形成了地方政府的資金缺口。這也就使得“土地財(cái)政”成為彌補(bǔ)財(cái)政缺口的有效途徑。伴隨著我國(guó)城市快速發(fā)展，地方財(cái)政缺口越來(lái)越大，土地財(cái)政“寅吃卯糧”現(xiàn)象越來(lái)越普遍，地方政府的財(cái)政缺口也越來(lái)越大。王根賢等指出在現(xiàn)行的財(cái)政分權(quán)制度安排下，地方政府對(duì)于保障性住房建設(shè)產(chǎn)生了抵觸博弈。也就是說(shuō)由于地方政府存在這巨大的財(cái)政缺口，使得投入保障性住房的資金就會(huì)變得很少，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能達(dá)到國(guó)家要求的 10%土地出讓金支持保障性住房建設(shè)。以 2012 年與 2013 年為例具體分析。2012 年的土地出讓金為 2.69 萬(wàn)億，而土地出讓金投入保障性住房建設(shè)的只有 593.01 億元，約是土地財(cái)政收入的 2%;2013 年的土地出讓金為 41 266 億元，而土地出讓金投入保障性住房建設(shè)的只有 699.16 億元，約是土地財(cái)政收入的 1.6%，之前那些年份遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于這兩個(gè)數(shù)據(jù)，這也就說(shuō)明我國(guó)地方政府土地出讓金支持保障性住房建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)家要求。
當(dāng)前我國(guó)亟需落實(shí)地方政府的土地出讓金投入保障性住房建設(shè)的數(shù)額�？梢酝ㄟ^(guò)以下途徑解決：
1) 地方政府投入保障性住房金額改由中央政府統(tǒng)一收取，并統(tǒng)一負(fù)責(zé)投入地方保障性住房建設(shè)，對(duì)相對(duì)較為貧窮的地區(qū)可以適當(dāng)增加該地區(qū)應(yīng)收取的金額。
2)安體富等認(rèn)為需改革土地出讓金制度，土地出讓金改為每年收取一次的土地年租金(土地使用費(fèi))。通過(guò)這種方法每年為地方政府提供穩(wěn)定的收入， 也為保障性住房提供資金支持，保證保障性住房建設(shè)。
3)將土地財(cái)政收入納入地方政府的財(cái)政預(yù)算之列，國(guó)家對(duì)地方政府的財(cái)政預(yù)算進(jìn)行有效監(jiān)管，使地方政府的財(cái)政收支平衡，杜絕財(cái)政缺口的出現(xiàn)。
3.3 分地區(qū)適度增加住房公積金支持保障性住房建設(shè)，確保住房公積金在保障性住房中的合理安全運(yùn)行
住房公積金制度是國(guó)家法律規(guī)定的重要的住房社會(huì)保障制度，是住房分配貨幣化、社會(huì)化和法制化的主要形式，也正是因?yàn)樽》抗e金的特殊性，造成了大量住房公積金閑置，利用率極低，截至 2012 年，我國(guó)住房公積金閑置資金達(dá)到9 000 億元。正是看到住房公積金的廣闊潛力，2009 年 10 月，住建部聯(lián)合其他部委發(fā)布了《關(guān)于利用住房公積金支持保障性住房建設(shè)試點(diǎn)工作的實(shí)施意見(jiàn)》。2010 年 8 月有了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，國(guó)家確定了第一批利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)的試點(diǎn)，包括北京、重慶等 28 個(gè)城市，133 個(gè)項(xiàng)目。然而，住房公積金在具體應(yīng)用中卻是帶刺的玫瑰，存著以下風(fēng)險(xiǎn)：
1)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)
我國(guó)住房公積金在各地利用極不平衡，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，住房公積金利用率已經(jīng)很高，如果大量支持保障性住房建設(shè)勢(shì)必會(huì)影響住房公積金個(gè)人貸款的發(fā)放，從而影響當(dāng)?shù)刈》抗e金繳納者的根本利益，不利于社會(huì)穩(wěn)定，也與住房公積金的初衷相左。而西部地區(qū)，住房公積金利用率較低，有利于開(kāi)展支持保障性住房建設(shè)。
2)資金回收風(fēng)險(xiǎn)
保障性住房作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，銷(xiāo)售價(jià)格以及租金是遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于社會(huì)平均水平，這也就使得資金回收周期變長(zhǎng)，資金回收風(fēng)險(xiǎn)加大。若屆時(shí)資金不能及時(shí)回收，將影響繳存者支取住房公積金的數(shù)額，影響到住房公積金本身的作用。
面對(duì)以上風(fēng)險(xiǎn)，可以通過(guò)以下途徑解決住房公積金支持保障性住房建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題：
1)建立專(zhuān)門(mén)金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)全國(guó)住房公積金的運(yùn)轉(zhuǎn)。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展情況不同，我國(guó)各地住房公積金的利用情況有很大差別，這就造成了住房公積金的效益難以最大化。又由于各地發(fā)展不同，運(yùn)作公積金的經(jīng)驗(yàn)不同，抗擊風(fēng)險(xiǎn)的能力也不同，勢(shì)必導(dǎo)致一些地區(qū)住房公積金運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)較大，這就需要建立全國(guó)的住房公積金金融機(jī)構(gòu)來(lái)運(yùn)作住房公積金。當(dāng)然這個(gè)機(jī)構(gòu)可以是銀行，也可以是其他經(jīng)驗(yàn)豐富的金融機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌全國(guó)閑置的保障性住房資金，由該機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)投入各地區(qū)保障性住房建設(shè)。在保證當(dāng)?shù)貍�(gè)人住房公積金貸款充足的條件下，統(tǒng)籌各省住房公積金支持保障性住房建設(shè)資金，實(shí)現(xiàn)跨省跨市資金調(diào)度，結(jié)合各地發(fā)展情況，將資金投入到最需要的地方，實(shí)現(xiàn)住房公積金支持保障性住房的利益最大化。采取整體預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制，并根據(jù)各地具體情況，建立風(fēng)險(xiǎn)控制預(yù)案，一旦一個(gè)地區(qū)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，聯(lián)系周?chē)貐^(qū)共同應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，以達(dá)到分散甚至降低風(fēng)險(xiǎn)的作用。
2)建立第三方監(jiān)管體系。利用住房公積金支持保障性住房建設(shè)的資金巨大，而且關(guān)系到繳存者的利益問(wèn)題，需要獨(dú)立的第三方進(jìn)行監(jiān)督。我們可以借鑒北京的實(shí)施模式，通過(guò)委托第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)貸款項(xiàng)目的工程進(jìn)度、資金支付、出租銷(xiāo)售情況等進(jìn)行監(jiān)督，然后監(jiān)管機(jī)構(gòu)出具監(jiān)管意見(jiàn)，作為公積金管理中心貸款支付的依據(jù)。通過(guò)獨(dú)立第三方的監(jiān)管，來(lái)杜絕一些人為風(fēng)險(xiǎn)的存在，保障住房公積金合理安全地運(yùn)用到保障性住房的建設(shè)中，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的目標(biāo)。
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