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財政分權(quán)背景下的產(chǎn)能過剩問題研究
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摘要：目前，產(chǎn)能過剩問題不僅存在于傳統(tǒng)行業(yè)，如鋼鐵、水泥、電解鋁等行業(yè)，而且也存在于新興行業(yè)，如風(fēng)電設(shè)備、多晶硅等行業(yè)。本文以現(xiàn)階段我國的財政分權(quán)體制為背景，對部分行業(yè)中的產(chǎn)能過剩問題進行研究。首先對我國目前的財政體制背景、產(chǎn)能過剩形成原因進行具體分析;其次重點對鋼鐵行業(yè)進行實證研究以及對“鐵本事件”進行剖析，討論我國產(chǎn)能過剩問題的體制性因素;最后提出在我國目前財政分權(quán)體制背景下解決產(chǎn)能過剩問題的政策建議。
關(guān)鍵詞：財政分權(quán);鋼鐵行業(yè);產(chǎn)能過剩;政策建議
一、背景分析
1994年，我國開始進行分稅制改革，其宗旨是讓地方政府擁有更大的財政自主權(quán)，能夠在一定范圍內(nèi)獨立地進行決策，進而可以更好地提供各種公共物品和服務(wù)，以滿足本地經(jīng)濟發(fā)展和居民的需要。同時，政府的相關(guān)行為也會受到當(dāng)?shù)毓姷谋O(jiān)督，促使地方政府能夠更有效地制定有利于本地經(jīng)濟和社會發(fā)展的財政政策，為公眾謀求最大的利益[1]。但是，隨著國內(nèi)經(jīng)濟的不斷發(fā)展以及國際形勢的變化，這種財政分權(quán)體制本身的弊端也凸顯出來職稱論文。
從1994年開始逐步發(fā)展起來的財政分權(quán)制度，是本文所立足研究的體制背景，在這種體制下，各級政府的收入來源被劃歸得更為具體、細致，但是，也導(dǎo)致了相關(guān)問題的出現(xiàn)。如在共享稅方面中央財政的共享比例高于地方政府，并且地方政府不再具有與中央政府討價還價的優(yōu)勢。因此，地方政府掌握的財政資源減少了，但是，財政支出所占的比重卻高于中央政府，這樣就出現(xiàn)了地方政府財政收支不平衡的狀況。同時，財政分權(quán)后的地方政府擁有了一定的財權(quán)、事權(quán)，這樣就有比較強烈的動機推動投資，發(fā)展該地區(qū)的經(jīng)濟，從而擴大稅基，增加地方財政收入。在這種體制背景下，地方政府間便展開了激烈的競爭，采取各種手段招商引資，發(fā)展地方經(jīng)濟，由此引起市場分割、投資過熱以及過度或無效的行政干預(yù)等，這實際上是導(dǎo)致我國部分行業(yè)產(chǎn)能過剩問題加劇的重要體制性因素。
早在2006年，國務(wù)院就發(fā)出了《關(guān)于加快推進產(chǎn)能過剩行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的通知》，明確指出“當(dāng)前，部分行業(yè)盲目投資、低水平擴張導(dǎo)致生產(chǎn)能力過剩，已經(jīng)成為經(jīng)濟運行的一個突出問題，如果不抓緊解決，將會進一步加劇產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理的矛盾，影響經(jīng)濟持續(xù)快速協(xié)調(diào)健康發(fā)展。”并且具體指出了推進產(chǎn)能過剩行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的總體要求和原則，以及調(diào)整的重點措施。2009年9月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家發(fā)改委、工信部等部委《關(guān)于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展若干意見》;2009年10月，國務(wù)院常務(wù)會議認(rèn)為“產(chǎn)能過剩的問題更加凸顯”;2009年12月，中央經(jīng)濟工作會議提出“堅決管住產(chǎn)能過剩行業(yè)新上項目”。2010年3月，工信部發(fā)布的《中國工業(yè)經(jīng)濟運行2010年春季報告》稱：“當(dāng)前工業(yè)經(jīng)濟運行仍然面臨六大困難，多個行業(yè)產(chǎn)能過剩問題依然嚴(yán)重”。2010年4月，國務(wù)院頒布的《關(guān)于進一步加強淘汰落后產(chǎn)能工作的通知》明確指出重點行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能的具體目標(biāo)任務(wù)以及重點工作的詳細分工情況。2010年8月，工信部向社會公布了18個工業(yè)行業(yè)涉及2 087個企業(yè)的淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)名單。
可以看出，目前我國工業(yè)行業(yè)大面積(工信部公布的18個行業(yè)不包括風(fēng)電設(shè)備、多晶硅行業(yè))的存在產(chǎn)能過剩問題，中央政府也在積極制定相應(yīng)的政策來抑制產(chǎn)能過剩，促進這部分行業(yè)的健康、持續(xù)發(fā)展。
二、產(chǎn)能過剩成因分析
對我國存在的產(chǎn)能過剩的界定可以表述為：由于周期性、結(jié)構(gòu)性及體制性原因，而造成的實際產(chǎn)量和消費量與一定技術(shù)水平下全要素投入的最佳產(chǎn)出的嚴(yán)重偏離現(xiàn)象[2]。對于我國部分行業(yè)產(chǎn)能過剩形成原因，專家、學(xué)者和業(yè)內(nèi)人士各抒己見。筆者認(rèn)為可以將產(chǎn)能過剩的形成原因總結(jié)為三類：
1.經(jīng)濟周期性的產(chǎn)能過剩
由于受到經(jīng)濟周期波動的影響，市場需求發(fā)生劇烈的變化，使得正常規(guī)模的投資形成的生產(chǎn)能力在經(jīng)濟衰退期表現(xiàn)為暫時的過剩。此類產(chǎn)能過剩是市場經(jīng)濟中較為正常的現(xiàn)象。
2.結(jié)構(gòu)性的產(chǎn)能過剩
這是針對微觀主體—企業(yè)來說的，形成結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩的原因主要有兩個：其一，企業(yè)從自身可持續(xù)發(fā)展的角度考慮，將一部分產(chǎn)能“窖藏”起來，以應(yīng)對未來總體經(jīng)濟波動的不確定性，提高企業(yè)供給的靈活性。這種結(jié)構(gòu)性的產(chǎn)能過剩是企業(yè)為應(yīng)對未來經(jīng)濟形勢不確定性的一種措施。其二，部分企業(yè)故意形成一部分產(chǎn)能過剩，這是“在位企業(yè)”阻止?jié)撛谄髽I(yè)進入而設(shè)置的一種進入壁壘。某些在位企業(yè)為了能夠長期保持在行業(yè)中的優(yōu)勢地位和利潤，通常進行巨大的投資，這種投資是長期的且成本較高，對于潛在的進入者能夠起到很大的威懾作用，是一種極大的進入壁壘。潛在進入者會考慮到這些在位企業(yè)的閑置產(chǎn)能而卻步，從而達到在位企業(yè)阻止行業(yè)中新進企業(yè)、保持獲利空間的目的[3]。
3.體制性的產(chǎn)能過剩
由于目前我國市場經(jīng)濟體制不完善以及財政分權(quán)政策發(fā)展的過程中相應(yīng)體制機制改革的滯后，促使了體制性產(chǎn)能過剩問題的出現(xiàn)。例如，在財政分權(quán)背景下，GDP作為考核地方政府政績的重要指標(biāo)而被盲目崇拜，使得新增的投資項目往往與國家的整體規(guī)劃背道而馳。同時，由于地方政府為了吸引投資，而競相給予企業(yè)以各種優(yōu)惠，包括土地、環(huán)保、融資等，從而激發(fā)了地方政府間的惡性競爭。在這種惡性競爭下，不僅浪費了資源、污染了環(huán)境，而且加劇了產(chǎn)能過剩。
經(jīng)濟周期性的產(chǎn)能過剩和部分結(jié)構(gòu)性的產(chǎn)能過剩一般可以通過市場經(jīng)濟自身的運行和政府采取適當(dāng)?shù)呢斦吲c貨幣政策得到緩解，甚至消除，但是部分結(jié)構(gòu)性的產(chǎn)能過剩和體制性的產(chǎn)能過剩卻需要國家的宏觀調(diào)控、相關(guān)政策的指導(dǎo)以及更科學(xué)地規(guī)范地方政府行為來逐步的控制和緩解�，F(xiàn)階段，正是由于政治集權(quán)、經(jīng)濟分權(quán)、土地產(chǎn)權(quán)模糊、預(yù)算軟約束以及政府官員政績考核體制等因素的影響，加劇了我國地方政府行為的異化，使得地方政府在招商引資過程中競相提供各種優(yōu)惠條件，并扭曲企業(yè)的投資行為，來實現(xiàn)該地區(qū)財政收入的增加，從而導(dǎo)致了過度的產(chǎn)能投資和重復(fù)建設(shè)。本文重點對我國財政分權(quán)背景下部分行業(yè)尤其是鋼鐵行業(yè)的產(chǎn)能過剩問題進行研究。
三、實證研究
本文以鋼鐵行業(yè)為例，通過對該行業(yè)產(chǎn)能過剩問題的實證研究以及對“鐵本事件”的剖析，分析我國目前部分行業(yè)產(chǎn)能過剩問題加劇的體制性原因。
1.鋼鐵行業(yè)分析
目前，我國是世界最大的鋼鐵生產(chǎn)國，鋼鐵業(yè)產(chǎn)量幾乎占全球總產(chǎn)量的一半，粗鋼產(chǎn)量更是緊隨在后的日本、美國、俄羅斯和印度四國產(chǎn)量之和的2.2倍。我國鋼鐵行業(yè)之所以擁有如此巨大的產(chǎn)能：一方面，政府的支持性政策，鼓勵了該行業(yè)的發(fā)展(直到2002年，政府還在推出優(yōu)惠性政策支持鋼鐵行業(yè)的發(fā)展);另一方面，我國經(jīng)濟的高速發(fā)展也為鋼鐵行業(yè)的發(fā)展提供了巨大的動力。近幾年來，隨著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)業(yè)、機械設(shè)備生產(chǎn)以及汽車制造等行業(yè)的蓬勃發(fā)展，使得市場對鋼鐵產(chǎn)品存在著巨大的需求。在這種形勢下，企業(yè)對未來的市場形勢過度樂觀，而過高的市場預(yù)期導(dǎo)致了企業(yè)不斷擴大產(chǎn)能。
更主要的是，在我國目前的財政分權(quán)體制下，地方政府出于對地方財政收入的增加、政績的突顯等方面考量，積極鼓勵、支持甚至是威脅企業(yè)對GDP有顯著貢獻的項目進行投資，從而導(dǎo)致了部分行業(yè)產(chǎn)能過剩問題的加劇。
雖然從2005年以來，國家相應(yīng)出臺了一系列措施抑制鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能過剩、淘汰落后產(chǎn)能的政策，但是，通過這種行政干預(yù)手段來抑制鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能過剩問題的收效并不是很明顯，近幾年來，我國的粗鋼產(chǎn)量仍在逐年上升，并且一直維持在一個較高的增長率水平(如表1和圖1所示)。
表12004—2009年我國粗鋼產(chǎn)量與世界粗鋼總產(chǎn)量
圖1 2004—2009年粗鋼產(chǎn)量增長率變化
從表1和圖1可以看出，我國粗鋼產(chǎn)量從2004年的28 291.1萬噸增長到2009年的56 800萬噸;從2004年占世界粗鋼產(chǎn)量的26.40%上升到2009年占世界粗鋼產(chǎn)量的46.57%，短短6年間，我國的粗鋼產(chǎn)量就翻了1倍。更重要的是，2008年和2009年由于受到全球性金融危機的影響，世界粗鋼產(chǎn)量出現(xiàn)了下降的趨勢，而我國的粗鋼產(chǎn)量卻仍維持增長的態(tài)勢，2009年增長率達到了10.86%，這與世界粗鋼產(chǎn)量增長率為-8.84%形成了鮮明的對比。
或許只研究產(chǎn)量與增長率不能說明問題的全部，我們可以用2004—2009年我國鋼鐵產(chǎn)量與開工率(生產(chǎn)能力利用率)的分析圖(如圖2所示)，來進一步說明我國鋼鐵行業(yè)的產(chǎn)能過剩問題。
圖2 2004—2009年我國鋼鐵產(chǎn)量與開工率圖
資料來源：中國歐盟商會.中國產(chǎn)能過剩研究——成因、影響和建議[R].北京：2009.
從圖2可以看出，雖然從2004—2009年，我國的鋼鐵產(chǎn)量在不斷增長，6年時間產(chǎn)量值甚至翻了1倍(由于受到統(tǒng)計時間的影響，圖中2009年的鋼鐵產(chǎn)量是按估計值計算的，而2009年實際鋼鐵產(chǎn)量則為56 800萬噸，比預(yù)估的53 400萬噸高出3 400萬噸)。但開工率卻在大幅度的降低，由2004年的92%下降到2009年的72%，這其中蘊含的產(chǎn)能過剩問題不言而喻。
2.“鐵本事件”剖析
江蘇鐵本鋼鐵有限公司(以下簡稱“鐵本公司”)是一家民營企業(yè)。出于發(fā)展需要，公司在2002年擬擴大生產(chǎn)規(guī)模，增建一個占地2 000畝、投資10—20億元、年產(chǎn)200萬噸的寬厚板項目，資金來源主要依靠自有資金。但是，在項目發(fā)展過程中，受到當(dāng)?shù)卣膹娏夜膭雍腿χС�，其中包括巨額的土地資本利誘、大量的銀行貸款甚至違規(guī)的項目審批等，使得這一項目最終膨脹為總投資106億元人民幣、規(guī)劃用地5 988畝的巨型項目。
在“鐵本事件”中，涉及項目審批、環(huán)保以及土地供給等多方面的問題。就審批而言，鋼鐵項目屬于國家宏觀調(diào)控的重點產(chǎn)業(yè)項目之一，有一套較為規(guī)范的審批機制，項目達到一定規(guī)模，地方政府是無權(quán)審批的，而必須由上級職能部門審批。按照投資規(guī)模和審批權(quán)限，該項目是應(yīng)該報國家發(fā)改委審批。為了可以在地方政府的權(quán)限內(nèi)獲得批準(zhǔn)，鐵本公司將整個項目拆分為22個項目，分別向地方政府職能部門報批;之后為了辦理土地等相關(guān)手續(xù)，又將整個項目分成14個基建項目來實施。本應(yīng)報中央政府有關(guān)職能部門審批的巨型項目，就這樣在鐵本公司和當(dāng)?shù)卣\作下，順利地通過了審批。就環(huán)保而言，鋼鐵項目屬于高污染的項目，在對該類項目的審查中要特別注意評估其對環(huán)境的影響。鐵本公司的焦化項目就屬于會對環(huán)境造成污染的項目，是環(huán)保部門審查的重點。這樣一個巨型項目，應(yīng)該上報原國家環(huán)�？偩謱ζ洵h(huán)境影響評價報告進行審批。在將項目拆分后，當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門均參與了這些項目的環(huán)保預(yù)審，并予以通過。在土地征用方面，不僅存在審批上的違規(guī)操作還涉及土地出讓價格的問題。在鐵本項目中，土地的名義出讓價格為11萬元/畝，而當(dāng)時土地的市場價格為每畝40萬元左右(實際上，地方政府收取的地價款遠遠小于名義上鐵本公司應(yīng)支付的地價款)。以鐵本項目實際占用土地6 541畝計算，地方政府以低價出讓土地實際上為鐵本項目提供了18.9—26.2億元的投資補貼[4]。
在財政分權(quán)體制下，地方政府具有一定的財權(quán)、事權(quán)，為了提高地方經(jīng)濟增長速度，增加地方財政收入，地方政府官員不但在在自己的權(quán)限內(nèi)，通過各種可以采用的手段招商引資，而且會創(chuàng)造權(quán)利(可以稱為地方政府“權(quán)利創(chuàng)造”現(xiàn)象)吸引投資者進行投資，并且特別青睞像鋼鐵這樣的能夠明顯影響地方經(jīng)濟和財政收入的大型投資項目。鐵本項目就是地方政府創(chuàng)造權(quán)利鼓勵投資建設(shè)項目的典型案例。本來，鐵本公司只是利用自有資金增建一個年產(chǎn)200萬噸的寬厚板項目，在地方政府及其官員的“利誘”下，變成了一個用地擴大3倍、投資擴大5—10倍的巨型項目。根據(jù)我國的投資管理體制，地方政府沒有審批這么大規(guī)模的項目的權(quán)利，地方政府與企業(yè)共謀，創(chuàng)造審批權(quán)，通過把項目拆分成若干個小項目進行批復(fù)。實際上，許多屢屢出現(xiàn)產(chǎn)能過剩的行業(yè)的項目就是在有限理性(有時甚至是非理性)的地方政府與有限理性(有時甚至是非理性)的企業(yè)的合謀下投資建設(shè)的。
在財政分權(quán)體制下，地方政府有著十分強烈的欲望，吸引和推動對GDP有顯著貢獻的項目投資，形成嚴(yán)重的地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的同質(zhì)性，從而導(dǎo)致了我國部分行業(yè)產(chǎn)能過剩問題愈發(fā)嚴(yán)重，并且不會在短期內(nèi)得到很好的解決，而只能通過宏觀調(diào)控盡力緩解產(chǎn)能過剩的進一步擴大。
四、政策建議
本文通過對鋼鐵行業(yè)的實證研究，分析了在財政分權(quán)背景下，我國部分行業(yè)產(chǎn)能過剩問題，并據(jù)此提出政策建議。
1.進一步完善財政分權(quán)體制
1994年的財政分權(quán)體制改革，旨在調(diào)動中央和地方的積極性以及加強中央的宏觀調(diào)控能力;發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)個人收入和地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展的作用，促進經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)共同富裕;實現(xiàn)公平稅負(fù)，促進平等競爭;體現(xiàn)國家產(chǎn)業(yè)政策，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整，促進國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康的發(fā)展和整體效益的提高等。但是，在體制改革和進一步完善的過程中，由于政策制定和具體實施上的問題，使得這種財政分權(quán)制度也出現(xiàn)了弊端，如加劇了地方政府間的競爭;刺激了地方政府深度參與經(jīng)濟，大量招商引資;中央政府的宏觀政策不能很好的得以執(zhí)行;重視工業(yè)發(fā)展，輕視了社會經(jīng)濟平衡發(fā)展;各地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，部分行業(yè)產(chǎn)能過剩問題嚴(yán)重等。
要繼續(xù)保持我國整體經(jīng)濟快速、健康、穩(wěn)定的發(fā)展，保證中央整體經(jīng)濟政策的充分貫徹執(zhí)行，就需要進一步改革我國的財政分權(quán)制度，使之與目前的社會經(jīng)濟發(fā)展更好的融合，理順地方政府與中央的利益分配關(guān)系，明晰風(fēng)險責(zé)任關(guān)系，促進經(jīng)濟的全面發(fā)展�？梢钥紤]在現(xiàn)行的財政分權(quán)體制下，建立彈性的轉(zhuǎn)移支付制度，對經(jīng)濟增長速度較慢，但追求社會經(jīng)濟平衡發(fā)展、促進技術(shù)創(chuàng)新、注重環(huán)境保護、生態(tài)平衡和關(guān)注民生的地方政府，加大轉(zhuǎn)移支付的力度。
2.加強相關(guān)部門監(jiān)管力度
完善財政分權(quán)體制，杜絕地方政府濫用權(quán)力和“權(quán)利創(chuàng)造”行為，保證產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨于合理，離不開相關(guān)部門的相互配合、監(jiān)督管理，主要包括環(huán)保部門的把關(guān)、金融制度的完善以及土地管理制度的改革等。
近年來，重視經(jīng)濟發(fā)展和人類活動對環(huán)境的影響，已成為世界的共識，這也是人類社會進步的標(biāo)志之一。那種不計環(huán)境代價而盲目上馬的項目勢必會遭到譴責(zé)和淘汰，只有兼顧經(jīng)濟、環(huán)境和人類發(fā)展的項目，才是有利于推動社會經(jīng)濟全面發(fā)展的項目。為了加強地方環(huán)保機構(gòu)監(jiān)管的權(quán)威性和有效性，需要理順環(huán)保部門的隸屬關(guān)系，改變地方環(huán)保機構(gòu)隸屬地方政府為垂直管理。從金融管制方面來說，在我國以直接融資方式為主的背景下，大型投資項目對貸款有近乎膨脹的需求，規(guī)范化的審批程序，有利于對投資項目的審慎決策，能夠有效地抑制產(chǎn)能過剩行業(yè)投資項目的實施;也可以借鑒西方金融機構(gòu)的成功經(jīng)驗，采用靈活的貸款定價機制(需要配套的金融體制改革)，抑制產(chǎn)能過剩行業(yè)投資項目的實施。進一步改革和完善土地管理制度，有利于我國對整體土地用途的規(guī)劃，有利于對投產(chǎn)項目類型的管理以及創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境。主要的改革方向是進一步明晰土地產(chǎn)權(quán)，依靠公眾監(jiān)督，來杜絕違法征地、違規(guī)用地等行為。
3.完善政績考核體系
在財政分權(quán)背景下，地方政府獨立的利益主體地位日益突出，該地區(qū)的GDP增長狀況以及財政收入情況，幾乎成為了地方政府和官員們唯一關(guān)心的指標(biāo)，從而加劇了地方政府行為的異化，導(dǎo)致了片面的鼓勵投資，形成比較嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩問題。在西方國家，地方政府官員政績的好壞主要由該地的選民進行評價，因此，Tiebout早在1956年就提出了“用腳投票”理論，即人們可以通過在地方間的自由流動，來選擇自己最偏好的稅收和公共服務(wù)組合以達到自身效用的最大化。而地方政府為了避免本區(qū)域內(nèi)有稅收創(chuàng)造能力的居民流失，會竭力地提高財政的運行效率、提高公共產(chǎn)品供給的滿意程度[5]。我國的政治制度與西方國家不同，但可以借鑒其實用的理論和成功的經(jīng)驗，來完善我國現(xiàn)行的政績考核體系。
目前，得到普遍認(rèn)同的觀點是：以GDP為主要考核指標(biāo)的政府官員政績考核體系，是導(dǎo)致產(chǎn)能過剩加劇的重要因素之一。所以，在制定一系列抑制產(chǎn)能過剩的政策的同時，中央政府應(yīng)重新設(shè)計對地方政府的激勵和考核機制，讓其退出GDP競賽，引導(dǎo)地方財政資金更多地投向民生領(lǐng)域，促進地區(qū)社會經(jīng)濟平衡發(fā)展，真正建設(shè)公共服務(wù)型政府。并且要加強公眾對政府公共服務(wù)能力和滿意度的反饋調(diào)查，以此來監(jiān)督地方政府行為，抑制低效率、高污染、高能耗項目的投資，降低財政分權(quán)制度對產(chǎn)能過剩的影響程度，防止部分行業(yè)產(chǎn)能過剩問題的加劇。
4.深化投資體制改革，發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用
在財政分權(quán)體制下，無論是出于對增加地方GDP、財政收入還是官員晉升機會的考慮，地方政府都有著強烈的動機干預(yù)企業(yè)的投資行為，使得企業(yè)并沒有完全從市場需求的角度來審視自身的投資行為，從而違反了市場發(fā)展的客觀規(guī)律，造成了部分行業(yè)產(chǎn)能過剩的狀況。在政府的干預(yù)下，企業(yè)獲得了極大地激勵，不斷擴建、增建項目，使得部分行業(yè)特別是對地方GDP和財政收入有顯著貢獻的行業(yè)產(chǎn)能過剩問題尤為嚴(yán)重。因此，深化投資體制改革，切實實行政企分開制度，充分發(fā)揮市場配置的基礎(chǔ)性作用是削弱體制性因素對產(chǎn)能過剩影響的重要環(huán)節(jié)。在改革過程中，要引導(dǎo)企業(yè)依靠自身的實際情況做決策，使企業(yè)能夠成為自主決策、自主投資、自我約束、自擔(dān)風(fēng)險的真正的市場主體，逐步消除負(fù)外部性對投資行為的影響，具體措施包括減少政府特別是地方政府對市場的直接干預(yù)，創(chuàng)造公平、合理的投資環(huán)境，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，依靠市場自身的競爭力推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展等方面。通過這些改革措施來降低體制性因素對經(jīng)濟發(fā)展的影響程度，以達到緩解部分行業(yè)產(chǎn)能過剩狀況的目的。
5.創(chuàng)新政府干預(yù)方式
緩解部分行業(yè)的產(chǎn)能過剩問題，除了依靠市場自身的調(diào)節(jié)作用外，政府也應(yīng)當(dāng)適時、適度地加以引導(dǎo)。目前，地方政府對企業(yè)投資行為的干預(yù)，主要是通過給予企業(yè)土地優(yōu)惠政策、信貸支持以及環(huán)保審批等方面，直接干預(yù)投資項目的運行。這種直接的干預(yù)行為，嚴(yán)重影響了企業(yè)對自身投資行為的判斷，違背了市場經(jīng)濟運行的客觀規(guī)律，妨礙了相關(guān)行業(yè)甚至是整體經(jīng)濟的正常發(fā)展。緩解產(chǎn)能過剩問題、促進經(jīng)濟的健康發(fā)展，應(yīng)以尊重市場經(jīng)濟的客觀規(guī)律為主，依靠市場的自身調(diào)節(jié)和資源配置的基礎(chǔ)性作用，來調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)升級。但是，僅僅依靠市場自身的這種調(diào)節(jié)能力還不足以引導(dǎo)整體經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展，體制性產(chǎn)能過剩問題的解決離不開政府的政策引導(dǎo)和支持。因此，改革的重點并不僅是地方政府退出對企業(yè)投資行為的干預(yù)，而是轉(zhuǎn)變、創(chuàng)新政府的干預(yù)方式，由直接的干預(yù)企業(yè)投資行為，轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接的引導(dǎo)，使企業(yè)掌握更準(zhǔn)確的市場信息，更好地結(jié)合市場和自身的實際情況，制定科學(xué)、合理的投資策略。
創(chuàng)新政府干預(yù)方式，要求中央政府制定科學(xué)合理的宏觀經(jīng)濟政策、科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)拈L遠發(fā)展規(guī)劃(如新興能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等)、建立明確的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范等，并且保證執(zhí)行效率。地方政府應(yīng)從建立良好的市場環(huán)境、創(chuàng)造公平的投資環(huán)境、鼓勵企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新、嚴(yán)格控制企業(yè)的污染程度以及提高政策執(zhí)行力度等幾方面入手，通過對市場環(huán)境、投資環(huán)境以及法律環(huán)境的不斷完善，將地方政府直接干預(yù)企業(yè)行為的方式，轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接對企業(yè)的投資行為產(chǎn)生積極的影響，以此來達到緩解我國部分行業(yè)產(chǎn)能過剩的目的。
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