糧食安全經(jīng)濟(jì)法保護(hù)研究論文

　　摘要：糧食問(wèn)題是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所面臨的首要基礎(chǔ)問(wèn)題，保障糧食安全對(duì)保障國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)安全具有重要意義。經(jīng)濟(jì)法在維護(hù)市場(chǎng)秩序、克服市場(chǎng)失靈方面具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，文章指出應(yīng)當(dāng)從經(jīng)濟(jì)法維度對(duì)糧食市場(chǎng)運(yùn)行加以規(guī)制。應(yīng)當(dāng)加快制定糧食安全綜合性立法、健全法律政策體系、加大農(nóng)業(yè)資金投入和健全糧食市場(chǎng)供銷體系，維護(hù)我國(guó)糧食安全。

　　關(guān)鍵詞：糧食安全；經(jīng)濟(jì)法；市場(chǎng)；保障

　　1糧食安全概述

　　聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織在1974年世界糧食大會(huì)上提出：“糧食安全是人類目前的一種基本生活權(quán)利，即保證任何人在任何地方都能夠得到為了生存和健康所需要的足夠食品”。1983年4月，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織原總干事愛(ài)德華薩烏馬提出了糧食安全的新概念，豐富了糧食安全的內(nèi)涵，即“確保所有的人在任何時(shí)候既能買得到又能買得起他們所需要的基本食物”。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)糧食安全的分析主要從糧食總產(chǎn)量波動(dòng)指數(shù)、糧食自給率、糧食儲(chǔ)備率、按人口平均的糧食產(chǎn)量、低收入階層的糧食保障水平等多項(xiàng)指標(biāo)著手。對(duì)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)而言，糧食安全是糧食供需平衡的延伸，一般用供需平衡分析后的糧食凈進(jìn)口（或糧食自給率）來(lái)測(cè)度。廣義而言，糧食安全不僅包括全球、國(guó)家、家庭以及個(gè)人等多個(gè)層面上的糧食可獲得能力，也包括營(yíng)養(yǎng)安全。全球及國(guó)家的糧食安全與國(guó)際、國(guó)內(nèi)的糧食生產(chǎn)及貿(mào)易息息相關(guān)，而家庭及個(gè)人的糧食可獲得能力和營(yíng)養(yǎng)安全則與家庭和個(gè)人的可支配收入存在密切聯(lián)系［1］。本文所關(guān)注的糧食安全以糧食流通安全這一視角為重點(diǎn)，根據(jù)其效用價(jià)值分析，在從生產(chǎn)環(huán)節(jié)向消費(fèi)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移的過(guò)程中，歷經(jīng)糧食的收購(gòu)、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、加工、銷售等環(huán)節(jié)，將這些環(huán)節(jié)有機(jī)地聯(lián)系在一起就構(gòu)成糧食流通［2］。糧食流通作為糧食生產(chǎn)與消費(fèi)的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，在保證糧食有效供給和穩(wěn)定糧食價(jià)格方面起著無(wú)可替代的關(guān)鍵作用。

　　2運(yùn)用經(jīng)濟(jì)法保障我國(guó)糧食安全問(wèn)題的必要性

　　2.1糧食安全事關(guān)國(guó)計(jì)民生

　　糧食安全是國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的重要組成部分，是事關(guān)國(guó)計(jì)民生和社會(huì)穩(wěn)定的主要問(wèn)題。關(guān)于糧食的屬性，理論界目前還存有爭(zhēng)議，一種觀點(diǎn)認(rèn)為：在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，糧食的本質(zhì)屬性就是商品屬性，它與“其他一般商品沒(méi)有什么不同，都是價(jià)值上同質(zhì)并有不同使用價(jià)值的商品”。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為：糧食業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，糧食是公共物品，具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的特點(diǎn)，因此，市場(chǎng)那只“看不見(jiàn)的手”買不到糧食安全，糧食市場(chǎng)容易失靈，政府必須矯治和彌補(bǔ)。本文認(rèn)同第二種觀點(diǎn)，糧食作為每個(gè)人每天所必需的商品，在具有價(jià)值和使用價(jià)值的同時(shí)，其價(jià)格的漲跌和供需的變化對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)穩(wěn)定的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其他一般商品，因此糧食安全需要國(guó)家運(yùn)用法律對(duì)糧食市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)。

　　2.2我國(guó)在糧食安全問(wèn)題上法律體系尚不完善

　　首先，糧食安全立法嚴(yán)重滯后于保障糧食安全的現(xiàn)實(shí)需要。一是有關(guān)糧食安全的立法數(shù)量過(guò)于稀少。目前我國(guó)在糧食管理方面只有《糧食流通管理?xiàng)l例》和《中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例》兩部條例，而有關(guān)糧食安全整體的糧食生產(chǎn)、糧食流通和糧食消費(fèi)方面的立法只見(jiàn)于少數(shù)法律具體條文之中。二是立法效力層次較低。《糧食流通管理?xiàng)l例》和《中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例》屬于法律效力體系中的行政法規(guī)范疇，在整個(gè)立法效力體系中屬于第三級(jí)別，糧食安全立法效力層次不高，既不利于糧食安全法制的整體建設(shè)，也不利于糧食安全的整體法律保障。其次，糧食安全立法易受國(guó)家糧食政策變化的影響，穩(wěn)定性較差。1998年，國(guó)務(wù)院為貫徹落實(shí)好“三項(xiàng)政策，一項(xiàng)改革”，加強(qiáng)糧食收購(gòu)市場(chǎng)管理，規(guī)范糧食市場(chǎng)秩序，頒布了《糧食收購(gòu)條例》，但是隨著糧食購(gòu)銷市場(chǎng)化改革進(jìn)程的加快，僅僅實(shí)施3年，《糧食收購(gòu)條例》就因帶有很強(qiáng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩而導(dǎo)致很多問(wèn)題難以執(zhí)行，2003年《糧食流通管理?xiàng)l例》的頒布實(shí)施正式宣告了《糧食收購(gòu)條例》的廢止。1998年頒布的《糧食購(gòu)銷違法行為處罰辦法》也同樣沒(méi)有擺脫被廢止的命運(yùn)。由此可見(jiàn)，我國(guó)糧食政策在某種程度上講已經(jīng)占據(jù)決定我國(guó)糧食生產(chǎn)和市場(chǎng)流通方向的主導(dǎo)地位，而這種主導(dǎo)地位對(duì)于我國(guó)糧食安全法制化進(jìn)程無(wú)疑是極為不利的。

　　2.3政府宏觀調(diào)控體系不健全，需要經(jīng)濟(jì)法加以引導(dǎo)

　　首先，由于國(guó)有糧食企業(yè)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代所具有的特殊地位，在我國(guó)糧食市場(chǎng)仍具有舉足輕重的地位，享受著其他主體無(wú)法享受的特殊優(yōu)惠待遇，同時(shí)由于其存在政企不分、管理不善等問(wèn)題，導(dǎo)致了糧食流通主體的單一性和缺乏競(jìng)爭(zhēng)；其次，由于中央與地方事權(quán)劃分不明，地方之間封鎖嚴(yán)重，加之市場(chǎng)體系不健全，導(dǎo)致宏觀調(diào)控政策難以落實(shí)，從而出現(xiàn)宏觀調(diào)控乏力的局面。而經(jīng)濟(jì)法在克服市場(chǎng)失靈方面有其內(nèi)在的優(yōu)勢(shì)：首先，經(jīng)濟(jì)法可以直接對(duì)市場(chǎng)主體的私權(quán)進(jìn)行限制，通過(guò)強(qiáng)制性手段實(shí)現(xiàn)信息分布的均衡以及有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，國(guó)有糧食企業(yè)作為市場(chǎng)主體之一也應(yīng)當(dāng)納入經(jīng)濟(jì)法調(diào)整的范圍，從而實(shí)現(xiàn)糧食國(guó)有企業(yè)與糧食私有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)公平；其次，經(jīng)濟(jì)法可以對(duì)市場(chǎng)主體的利益結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，從而使經(jīng)濟(jì)人在進(jìn)行決策時(shí)做出既有利于自身又有利于社會(huì)的選擇；最后，經(jīng)濟(jì)法所具有的公共利益優(yōu)勢(shì)和遠(yuǎn)視優(yōu)勢(shì)還可以抑制市場(chǎng)主體的盲目自利和“短視”弱點(diǎn)，從而使市場(chǎng)健康、有效地運(yùn)行。

　　2.4市場(chǎng)調(diào)控有利于保障糧食市場(chǎng)流通體系平穩(wěn)運(yùn)行

　　列寧曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“糧食問(wèn)題是一切問(wèn)題的基礎(chǔ)�！笨梢�(jiàn)，糧食問(wèn)題在一國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占有重要地位，它關(guān)系到人類最基本的生存問(wèn)題。糧食作為人們每天所必需的基礎(chǔ)消費(fèi)品，與國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全緊密相連，保證必要的糧食產(chǎn)量和糧食儲(chǔ)備，保證糧食在市場(chǎng)中的正常流通，是國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的重要保障。糧食流通體系在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的平穩(wěn)運(yùn)行，不僅事關(guān)市場(chǎng)體系運(yùn)轉(zhuǎn)的穩(wěn)定高效，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)安全也具有全局性影響。

　　3糧食安全在經(jīng)濟(jì)法維度上的保護(hù)

　　3.1健全糧食安全問(wèn)題的立法

　　盡快制定糧食安全問(wèn)題綜合性立法，使保障糧食安全問(wèn)題有法可依。目前，保障糧食安全的法律條文僅散見(jiàn)于《土地管理法》《農(nóng)業(yè)法》《水利法》等單行法律以及國(guó)務(wù)院制定的《糧食流通管理?xiàng)l例》等行政法規(guī)之中。2012年2月，我國(guó)首部《糧食法（征求意見(jiàn)稿）》面世并向社會(huì)各界征求意見(jiàn)，該征求意見(jiàn)稿規(guī)定：國(guó)家實(shí)行宏觀調(diào)控下市場(chǎng)調(diào)節(jié)糧食生產(chǎn)、流通、消費(fèi)活動(dòng)的管理體制，糧食收購(gòu)、儲(chǔ)存、加工、運(yùn)輸、批發(fā)、零售等領(lǐng)域?qū)ι鐣?huì)開(kāi)放，糧食行業(yè)組織應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行業(yè)自律和服務(wù)，維護(hù)糧食市場(chǎng)秩序，這在一定意義上起到了糧食安全的綜合性保障作用�！都Z食法》作為保障糧食安全的綜合性立法，如獲通過(guò)，將是我國(guó)在糧食安全法制化進(jìn)程上邁出的重大一步，也是完善糧食安全法律保障體系、進(jìn)一步保障糧食安全的新契機(jī)。

　　3.2建立長(zhǎng)期保障糧農(nóng)利益的法律和政策體系

　�。�1）完善耕地保護(hù)法律制度。耕地是糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)，耕地面積決定了一國(guó)潛在的糧食生產(chǎn)能力。近幾年來(lái)，隨著我國(guó)城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，越來(lái)越多的城郊耕地被城市化浪潮淹沒(méi)，成為工業(yè)用地或房地產(chǎn)用地。大量征用農(nóng)業(yè)用地，無(wú)節(jié)制地蠶食不可再生的耕地資源，不僅將嚴(yán)重影響城市的可持續(xù)發(fā)展，最終也將威脅我國(guó)的糧食安全。因此在城市化進(jìn)程中要采取有力措施，保護(hù)好耕地。從現(xiàn)行《土地管理法》出發(fā)，首先應(yīng)當(dāng)控制政府供地的總量，嚴(yán)禁任何單位和個(gè)人違法使用農(nóng)民集體土地進(jìn)行商品房開(kāi)發(fā)，嚴(yán)禁違法下放土地審批權(quán)，進(jìn)一步完善土地儲(chǔ)備制度，增強(qiáng)政府對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控能力；其次應(yīng)當(dāng)明確土地的所有權(quán)，改革現(xiàn)行的土地征用制度，《土地管理法》第10條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理……”由于“農(nóng)民集體”是一個(gè)虛幻概念，在實(shí)際工作中土地產(chǎn)權(quán)主體往往變成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府［3］，從而使地方政府在征用土地的時(shí)候鉆了法律的漏洞，導(dǎo)致土地強(qiáng)制征用的合法化。要改變這種現(xiàn)象，建議在法律條文中明確規(guī)定土地所有權(quán)人為農(nóng)民集體，規(guī)定農(nóng)民為具體受益人，同時(shí)把現(xiàn)行強(qiáng)制性的行政征收行為轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)購(gòu)買行為。（2）完善糧食補(bǔ)貼機(jī)制。國(guó)際農(nóng)業(yè)發(fā)展的規(guī)律表明,在進(jìn)入工業(yè)化中期階段以后,糧食安全與增加農(nóng)民收入的關(guān)系問(wèn)題是需要協(xié)調(diào)處理的重要問(wèn)題［4］。糧食補(bǔ)貼在穩(wěn)定和刺激農(nóng)業(yè)發(fā)展、增加農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和保障糧農(nóng)利益方面具有促進(jìn)作用。要確保糧農(nóng)利益的實(shí)現(xiàn)，就必須完善糧食補(bǔ)貼機(jī)制：首先，應(yīng)當(dāng)穩(wěn)定目前以綜合性收入補(bǔ)貼、專項(xiàng)補(bǔ)貼和最低收購(gòu)價(jià)政策為主要內(nèi)容的糧食補(bǔ)貼政策體系，使糧食補(bǔ)貼政策體系兼顧農(nóng)民增收和保障糧食供給的雙重要求；其次，逐步建立綜合性收入補(bǔ)貼與農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，根據(jù)國(guó)家財(cái)力增加綜合性收入補(bǔ)貼的資金規(guī)模，逐漸把補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與糧食價(jià)格變化聯(lián)系起來(lái)，提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，縮小糧農(nóng)與其他產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)者之間的收入差距。（3）發(fā)展社會(huì)化服務(wù)，加強(qiáng)宏觀調(diào)控，優(yōu)化糧食生產(chǎn)流通環(huán)境。要保證糧食產(chǎn)量的穩(wěn)定增長(zhǎng)，政府必須為農(nóng)民排憂解難，提供社會(huì)化服務(wù)以提高糧食生產(chǎn)效率和效益，包括及時(shí)提供可靠的市場(chǎng)服務(wù)信息，提供農(nóng)用生產(chǎn)資料服務(wù)、科技服務(wù)、收購(gòu)和銷售服務(wù)以及加工、儲(chǔ)運(yùn)服務(wù)。同時(shí)政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料市場(chǎng)和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的監(jiān)管，加強(qiáng)宏觀調(diào)控，杜絕各種亂漲價(jià)、亂收費(fèi)行為，控制化肥、農(nóng)產(chǎn)品種子等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格的過(guò)度上漲，以優(yōu)化糧食生產(chǎn)和流通環(huán)境。

　　3.3加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金投入以促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型

　　長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)糧食生產(chǎn)方式限于農(nóng)戶單戶個(gè)體運(yùn)作模式，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)科技含量低，抗風(fēng)險(xiǎn)能力較差，且無(wú)法實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)。這一長(zhǎng)期歷史現(xiàn)實(shí)導(dǎo)致我國(guó)糧食生產(chǎn)能力一直未能達(dá)到完全滿足我國(guó)糧食供求關(guān)系的狀態(tài)。因此在我國(guó)耕地面積有限、氣候條件多變的情況下，要改變這種狀況、提高糧食生產(chǎn)能力，只有從提高農(nóng)業(yè)科技水平入手，通過(guò)加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金的投入來(lái)發(fā)展高科技的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)粗放式經(jīng)營(yíng)向集約式經(jīng)營(yíng)的轉(zhuǎn)變。

　　3.4健全糧食市場(chǎng)供銷體系

　�。�1）推進(jìn)國(guó)有糧食企業(yè)改革，發(fā)揮國(guó)有糧食企業(yè)市場(chǎng)主渠道的作用。中國(guó)傳統(tǒng)的國(guó)有糧食企業(yè)是為適應(yīng)高度集中的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷體制的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)而建立起來(lái)的，其主要缺陷在于：企業(yè)行政機(jī)構(gòu)化；產(chǎn)業(yè)封閉化；組織形式非法人化；外部管理非法制化；收入分配平均化［5］。建立現(xiàn)代化糧食企業(yè)，應(yīng)當(dāng)從推進(jìn)糧食購(gòu)銷市場(chǎng)化、建立現(xiàn)代企業(yè)制度著手。（2）鼓勵(lì)各種經(jīng)濟(jì)成分的糧食企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)參與平等交易。無(wú)論是從資本量、社會(huì)關(guān)系或是市場(chǎng)運(yùn)作能力上看，個(gè)體糧商、私營(yíng)企業(yè)與大型國(guó)有糧食企業(yè)都存在很大差距，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于弱勢(shì)地位，因此政府應(yīng)當(dāng)在政策上對(duì)糧食市場(chǎng)體系的新參與者加以傾斜，以保障弱勢(shì)企業(yè)的健康發(fā)展。（3）推進(jìn)區(qū)域性糧食物流中心建設(shè)，提高糧食流通現(xiàn)代化水平�，F(xiàn)行的糧食物流體系建設(shè)和物流管理辦法缺乏市場(chǎng)化機(jī)制，制約了糧食流通的發(fā)展。改善糧食流通條件，提高糧食流通水平應(yīng)從以下兩個(gè)方面著手：①推進(jìn)區(qū)域性物流中心建設(shè)，通過(guò)對(duì)現(xiàn)有的倉(cāng)儲(chǔ)、加工、批發(fā)和信息資源的整合和重組，加快區(qū)域性糧食物流中心的發(fā)展。在各大糧食主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)間形成從中心糧食批發(fā)市場(chǎng)、批發(fā)市場(chǎng)、集貿(mào)市場(chǎng)到連鎖店的糧食流通體系，物流中心的形成將大幅度提升主銷區(qū)糧食流通業(yè)的產(chǎn)業(yè)層次和資源配置效率。②提高糧食物流的技術(shù)水平，加大對(duì)糧食物流前沿技術(shù)的研發(fā)力度，注重引進(jìn)先進(jìn)的糧食物流技術(shù)以提高我國(guó)糧食物流技術(shù)水平。同時(shí)加強(qiáng)糧食物流的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以更好地應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的由災(zāi)害導(dǎo)致的糧食減產(chǎn)等糧食安全問(wèn)題。

　　4結(jié)語(yǔ)

　　糧食安全問(wèn)題作為事關(guān)我國(guó)經(jīng)濟(jì)安全的基礎(chǔ)性問(wèn)題，圍繞其進(jìn)行全面的法制化和政策性努力實(shí)屬必要，不僅是保證我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定的要求，也是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系良好運(yùn)行的法律和政策保障。而探討以規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)作體系、克服市場(chǎng)失靈為主要目的經(jīng)濟(jì)法對(duì)糧食市場(chǎng)運(yùn)行的規(guī)制，在糧食生產(chǎn)流通全面市場(chǎng)化的今天，也是糧食安全法律保障的一個(gè)新思考方向和新趨勢(shì)。

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