論城市規(guī)劃的訴訟特性

　　【論文摘要】針對我國城市規(guī)劃的司法審查制度，通過法理分析，認為城市規(guī)劃成果以及城市規(guī)劃制定有著不可訴的訴訟特性。依照我國目前的國情，應提倡城市規(guī)劃不可訴。樹立這種觀點將有助于促進城市規(guī)劃的公眾參與和立法的創(chuàng)新。

　　【論文關鍵詞】城市規(guī)劃 訴訟特性 意義

　　隨著我國城市社會經濟的不斷發(fā)展涉及城市規(guī)劃的訴訟案件日益增多。其中一些案件并不涉及城市規(guī)劃具體行政行為特別是諸如一些 陽光權’‘，“防噪聲權’‘一通路權’‘等法律上相鄰關系的訴訟案件.這種現(xiàn)象說明了社會公眾對城市規(guī)劃關注度的日益增強同時也引起了城市規(guī)劃工作者的爭論依法審批的城市規(guī)劃法定圖則是否會構成侵權①:我國是否明確可以對城市規(guī)劃進行訴訟②。因而.對此進行理論上的透徹分析有著重要的意義。

　　為探討方便本文城市規(guī)劃的定義采用相關法規(guī)的規(guī)定。即城市規(guī)劃是對一定時期內城市的經濟和社會發(fā)展，土地利用、空間布局以及各項建設的綜合部署、具體安排和實施管理③。城市規(guī)劃在程序上包括城市規(guī)劃制定(包括編制和審批).城市規(guī)劃的實施管理在形式上包括總體規(guī)劃，分區(qū)規(guī)劃.詳細規(guī)劃④在內容上體現(xiàn)為城市規(guī)劃成果，由規(guī)劃文件和規(guī)劃圖貝}l組成⑤。

　　1.我國城市規(guī)劃的司法審查制度簡述

　　這里的司法審查特指行政訴訟和準司法的行政復議。在我國城市規(guī)劃是政府行政機關的一項行政職能，因而城市規(guī)劃行政體系與法規(guī)體系包含于國家行政體系和行政法規(guī)體系中。其行政救濟手段主要有行政訴訟和行政復議，通過行政訴訟和行政復議對其合法性和適當性進行審查。受理審查的機構分別為地方法院和復議機關訴訟所涉及的主要法律依據(jù)有《城市規(guī)劃法》、《行政訴訟法》.《行政復議法》。按照我國現(xiàn)行法律規(guī)定.地方法院只能受理對行政機關具體行政行為的訴訟.而復議機關只能受理對具體行政行為和部分抽象行政行為的審理。部分抽象行政行為指的是法律、法規(guī)和規(guī)章以外的規(guī)范性文件并且只能是在對具體行政行為審理時進行附帶審理。訴訟原告(申請人)必須是與城市規(guī)劃有著法律上的利害關系(權利義務關系)并認為自己的合法權益受到侵害的人它包括行政相對人和行政相關人。被告(被申請人)是指原告(申請人)對其城市規(guī)劃不服要求地方法院(復議機關)進行審查.并由地方法院(復議機關)通知參加訴訟(復議)的行政主體。他必須是做出城市規(guī)劃行為的行政機關或者法律法規(guī)授權的組織。

　　按照我國法理程序意義上的“訴’‘指當事人向法院提出的訴訟請求.實體意義上的’‘訴“指當事人要求保護的臺法權益�！痹V訟標的“指當事人之間爭議的權利義務關系對本文來講指行政主體與公民、法人或其他組織在城市規(guī)劃行政管理過程中產生的權利義務關系。訴訟對象’‘也即訴訟標的物指權利義務關系所指的對象具體到行政訴訟，它指具體行政行為.

　　2，我國城市規(guī)劃的訴訟特性

　　2.1背景分析

　　從經濟上看我國從計劃經濟到有計劃商品經濟再到社會主義市場經濟的過程才只有短短的二十幾年‘經濟將長期處于社會主義初級階段。從社會文化看“修身、齊家‘治國、平天下”以及‘國家有難匹夫有責“的儒家思想深入人心.國家至上一、’公共利益“的價值取向有著深厚的民眾基礎。從行政與法律傳統(tǒng)上看我國屬于典型的大陸法系國家與此相聯(lián)系的行政管理模式采用國家行政優(yōu)先的策略認為城市規(guī)劃法是規(guī)劃執(zhí)法機關實施管理的法強調政府權力的行使。由此可見雖然我國行政體系正從“無限、管理“型政府向.有限服務“型政府轉變，但是由于社會主義初級階段的長期性不管學術界如何爭論，我國在行政經濟領域中強調的是效率優(yōu)先兼顧公平“的原則。城市規(guī)劃作為政府的一項重要行政手段肯定無法過度超越我國其他政治經濟文化制度在效率與公平的問題上‘同樣應該是選擇‘效率優(yōu)先“。在城市規(guī)劃的“剛性與‘彈性”問題上.在穩(wěn)定性與自由裁量性問題上更應該突出’剛性一和穩(wěn)定性以保證城市規(guī)劃的權威性。

　　2.2法理分析

　　2.2.!從程序上看，城市規(guī)劃的制定屬于一種廣義的立法活動

　　按照法理廣義的立法指法定的國家機關制定規(guī)范性法律文件的活動.它具有如下特征川它是國家機關的活動;(2)它是國家機關的法定職權活動(3)它是依照法定程序所進行的活動(4)它是具有專業(yè)性和技術性的活動‘(5)它是產生或者變更法的活動。

　　(城市規(guī)劃法}第9條規(guī)定制定城市規(guī)劃的主管部門為各地城市規(guī)劃行政主管部門第12條規(guī)定組織編制部門為所在地憲法。對此，城市規(guī)劃編制辦法第一章總則也做出了相關規(guī)定.可見城市規(guī)劃制定不僅是國家機關的活動而且是法定職權活動.(城市規(guī)劃法》第21條規(guī)定了城市規(guī)劃的逐級審批制度第22條規(guī)定了調整和變更的程序‘第28條規(guī)定了公布制度。這些明確規(guī)定城市規(guī)劃制定必須依照法定程序進行它是產生或者變更法的活動。城市規(guī)劃編制辦法第二章對各種城市規(guī)劃的表現(xiàn)形式內容進行了規(guī)定這些規(guī)定體現(xiàn)了城市規(guī)劃制定的專業(yè)性和技術I性。

　　(城市規(guī)劃法》、開發(fā)區(qū)管理辦法與建制鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理辦法都規(guī)定了城市規(guī)劃的審批程序。從建制鎮(zhèn)的詳細規(guī)劃到直轄市的總體規(guī)劃都須報上級政府批準.使得這些規(guī)劃成為規(guī)范性的文件.其中較大城市以上的城市規(guī)劃報同級人大常委會審查同意后還應報國務院審批按照(立法法》原理這是政府地方規(guī)章的審批程序因而這些規(guī)劃制定可以視同政府規(guī)章的制定。

　　由此可見.城市規(guī)劃的制定是國家機關依照法定職權所進行的專門活動具有廣義的立法特征屬于廣義的立法活動。按照行政學和行政訴訟法原理.立法活動不可訴。

　　2.2.2從內容看，城市規(guī)劃成果是一種規(guī)范性法律文件

　　規(guī)范性法律文件通常是若干法律規(guī)范的集合即將某一類或相近似的幾類社會關系的規(guī)定集中于一個有總名稱、貫穿了共同原則的法律文本中。規(guī)范性是指它為人們的行為提供了一個模式、標準和方向。法律性是指它是法定機關依法制定的、對人們的權利義務進行了規(guī)定、并由國家強制力保證實施.

　　首先法律規(guī)定城市規(guī)劃成果包括規(guī)劃文件和規(guī)劃圖則規(guī)劃文件由規(guī)劃文本和附件組成因而在結構上城市規(guī)劃成果體現(xiàn)為文件形式。其次.(城市規(guī)劃法》第10條、第34條分別規(guī)定任何單位和個人都有遵守城市規(guī)劃的義務，都得服從城市規(guī)劃所做出的用地調整。因而在城市規(guī)劃區(qū)所覆蓋的區(qū)域內在城市規(guī)劃所確定的期限內任何人的城市建設活動都受到城市規(guī)劃成果的制約.再次.從經濟上看城市規(guī)劃是以規(guī)劃手段對城市資源的總體分配‘它對城市規(guī)劃區(qū)內部的不同局部配置的資源肯定不同比如規(guī)定了不同的功能分區(qū)不同的開發(fā)控制條件等。所以人們進行城市建設時其所應履行的規(guī)劃上的權利義務也肯定不同。最后.雖然城市規(guī)劃內容并沒有直接規(guī)定相應的法律責任也缺少法律規(guī)范在邏輯結構上的法律后果部分但是實際上它的強制力是通過其他法律規(guī)定來體現(xiàn)的。比如(城市規(guī)劃法》第五章就規(guī)定了違反城市規(guī)劃所應該承擔的法律責任.

　　行政法理論認為抽象行政行為在兩種意義上使用.一是靜態(tài)意義上的抽象行政行為指行政機關制定的具有普遍約束力的規(guī)范性文件r二是動態(tài)的抽象行政行為指行政機關制定的具有普遍約束力的規(guī)范性文件的活動.按照這兩種意義，城市規(guī)劃的制定和城市規(guī)劃成果均為抽象行政行為。

　　從抽象行政行為的性質上看抽象行政行為與具體行政行為相比較.有著調整范圍的廣泛性以及反復適用的屬性。城市規(guī)劃也具有相應屬性。它的廣泛性在于城市規(guī)劃一經批準在它所確定的時間空間范圍內.它對任何人都有法律效力.它的反復適用性在于城市規(guī)劃一經批準生效它所確定的總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃詳細規(guī)劃在規(guī)劃期內只要未經法定程序修改就一直是城市規(guī)劃實施管理的依據(jù)可以反復適用。

　　3提倡城市規(guī)劃不可訴

　　當然城市規(guī)劃還包括了戰(zhàn)略規(guī)劃概念性規(guī)劃和相關補充性規(guī)劃以及為實施管理而做的一些決策。按照我國法理這些都屬于行政機關不針對特定具體人的抽象行政行為也是不可訴的.當然，城市規(guī)劃也包括為實施管理而做的多數(shù)具體行政行為這當然是法定可訴的.但基于以上對目前我國國情的分析.應提倡城市規(guī)劃不可訴。

　　4意義

　　4,1進一步樹立城市規(guī)劃的社會幸福觀

　　既然城市規(guī)劃的制定與成果不可訴那么，行使城市規(guī)劃行政權利就必須以整個社會的公共利益為目的。1933年(雅典憲法)就倡導在城市規(guī)劃過程中“廣大人民的利益應先于私人的利益一⑥。不少學者也認為城市規(guī)劃的核心概念為 面向公共利益的社會幸�！阿摺Ｋ�以城市規(guī)劃應大力樹起公共利益優(yōu)先的旗幟.在可持續(xù)發(fā)展的前提下.關注整體利益讓城市規(guī)劃創(chuàng)造更大的社會幸福。

　　4.2促進公眾參與

　　提倡城市規(guī)劃不可訴應該保障非政府組織、社會團體以及個人的合法利益得到保護應該保障他們的意見有正式的途徑可以反映，同時也應保障城市規(guī)劃權力得到有效的監(jiān)督.這些都需要建立高度的社會公眾參與制度.

　　首先應該通過立法加以保障.只有通過立法的途徑才能真正規(guī)范和約束城市規(guī)劃制定和實施管理行為并對違法者進行制裁.也才能確立公眾參與的法律地位對公眾參與的主體、內容‘時間、形式、程序等進行嚴格的規(guī)定確保公眾參與機制健康運作。其次城市規(guī)劃的制定者和實施管理者應著力做好以下工作:一是大力宣傳城市規(guī)劃。盡力將有關城市規(guī)劃的基礎知識以及相關法律法規(guī)宣傳到家喻戶曉，二是提高規(guī)劃透明度.應該從規(guī)劃的一開始就讓城市的主人—市民知道將要進行的規(guī)劃，而不是閉門造車.等到實施規(guī)劃時才讓他們知道.在這方面深圳市的做法較好。該市立法規(guī)定了城市規(guī)劃某些階段公眾參與的程序。另外在規(guī)劃制定和實施管理過程中的一送規(guī)劃下鄉(xiāng)“.‘顧問規(guī)劃師“等做法也是值得國內同行學習的.最后社會公眾應主動關心規(guī)劃自覺學習有關規(guī)劃知識.積極參與規(guī)劃.從社會公眾利益出發(fā)對小到門前屋后的街道環(huán)境大到城市道路的建設再大到城市}h}質、規(guī)模以至于城市在區(qū)域中的定位等問題都可以提出自己的見解從而形成“人人為規(guī)劃、規(guī)劃為人人’‘的良性局面避免由于城市規(guī)劃的技術性和專業(yè)性造成公眾參與只有行內人參與.

　　4.3提高行政效率促進規(guī)劃立法創(chuàng)新

　　不管是作為立法活動的城市規(guī)劃制定過程還是作為規(guī)范性文件或者抽象行政行為的城市規(guī)劃成果.從行政訴訟法的角度看都是不可訴的.當然作為規(guī)范性文件或者抽象行政行為的城市規(guī)劃還存在被行政復議附帶審查的風險.但是由于城市規(guī)劃的制定具有類同于地方政府規(guī)章立法的效力.從維護社會公共秩序和利益的角度出發(fā).這種審查應慎重.并且由于城市規(guī)劃的特殊性行政復議應將其排除在附帶審查的范圍之外.這就要求在立法上應有所創(chuàng)新.當然.最好的做法是能夠通過立法形式明確規(guī)定城市規(guī)劃不可訴.

　　實際上.一些地方的立法已經走在前頭。香港(收回官地條例)明確規(guī)定港府為公共利益出發(fā)的收地‘不因任何人蒙受損失或損害而對官方或任何其他人采取任何法律行動或進行任何訴訟一⑧.深圳市(土地征用與收回條例)明確規(guī)定收回土地的決定生效后收地主管部門可以實際占用該地并可視具體情況進行處分.雖然收回土地是地地道道的具體行政行為但是前法明示收地不可訴堪稱典范;后法隱含收地不可訴可訴的只能是收地補償決定，也值得稱道.這些立法上的創(chuàng)新保障了城市規(guī)劃的順利實施提高了行政效率.

　　5結論

　　按照我國法律規(guī)定，由于城市規(guī)劃的制定和成果是抽象行政行為它們是不可訴的。結合我國目前的國情，應進一步提倡城市規(guī)劃不可訴。提倡這樣的觀點有重要的城市規(guī)劃意義。

【論城市規(guī)劃的訴訟特性】相關文章：

論五臟特性論文10-09

論熒光粉的制備與發(fā)光特性論文10-09

論惡意訴訟的刑法規(guī)制10-05

論環(huán)境公益訴訟制度的研究10-05

論科技旅游功能的特性研究畢業(yè)論文09-30

論丁玲女性意識的獨特性與深刻性10-07

論新民事訴訟法下公益訴訟的困境和完善10-06

新GRE閱讀特性:寫作文體的特性10-07

如何把握面試的特性10-05