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試論訴前調(diào)解制度的程序設(shè)置及完善
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論文摘要 訴前調(diào)解，是指人民法院在民商事案件立案審查時，認(rèn)為該糾紛有可能通過調(diào)解解決的，經(jīng)由當(dāng)事人同意暫緩立案，而將案件轉(zhuǎn)交人民調(diào)解委員會對糾紛進(jìn)行調(diào)解的一種糾紛解決方式。訴前調(diào)解有著方便、高效、節(jié)約司法資源等優(yōu)勢。然鑒于我國立法目前并未對訴前調(diào)解制度加以明確規(guī)定，該制度在應(yīng)用于實(shí)踐時也產(chǎn)生了一系列問題。本文擬從訴前調(diào)解制度的實(shí)施背景、以及該制度較于民事訴訟糾紛解決方式的優(yōu)劣、及在實(shí)踐中存在的缺陷并嘗試就該制度的完善談?wù)勛约旱目捶ā?/p>
論文關(guān)鍵詞 訴前調(diào)解 調(diào)解協(xié)議 司法實(shí)踐
一、訴前調(diào)解制度產(chǎn)生的背景
自古以來，因調(diào)解制度在有效解決民事糾紛，減輕節(jié)約國家司法資源，維護(hù)社會的和諧穩(wěn)定方面頗有成效，故而被廣泛的應(yīng)用在我國的司法實(shí)踐中，是中國司法制度中極具特色的一部分。
不僅在我國，訴訟外調(diào)解制度的良好效果在世界各國也得到充分的認(rèn)可，許多國家相繼創(chuàng)設(shè)了替代性糾紛解決機(jī)制，即ADR (Altemative Dispute Resolution) ，如美國制定的《解決糾紛法》明確鼓勵各地成立民間調(diào)解組織、實(shí)行民間調(diào)解制度;日本1951年頒布的《民事調(diào)解法》也規(guī)定調(diào)解協(xié)議書具有與判決書同等的法律效力。
但在當(dāng)今和諧社會創(chuàng)建的形勢下，單純的訴訟調(diào)解顯然因糾紛解決途徑的單一性和制度本身的缺陷，已不能為社會轉(zhuǎn)型期較多的矛盾糾紛提供高效的糾紛解決機(jī)制，探索的目光轉(zhuǎn)而投向構(gòu)筑多元化的糾紛解決機(jī)制，人民調(diào)解，行業(yè)性調(diào)解、陪審員調(diào)解等社會化調(diào)解方式紛紛進(jìn)入實(shí)踐并發(fā)揮積極作用。
訴前調(diào)解作為多元化糾紛解決機(jī)制之一，因克服了訴訟方式解決糾紛的成本高、時間長、效率低等缺點(diǎn)，成為了我國替代性糾紛解決機(jī)制的重要形式。
二、訴前調(diào)解制度的優(yōu)勢所在
訴前調(diào)解制度，是指法院啟動訴訟程序之前，經(jīng)法官釋明引導(dǎo)，在經(jīng)當(dāng)事人同意暫緩立案后而將民事糾紛案件轉(zhuǎn)交人民調(diào)解委員會促成糾紛雙方達(dá)成調(diào)解協(xié)議，進(jìn)而化解糾紛的一項(xiàng)制度。若雙方達(dá)成協(xié)議的，可要求法院據(jù)協(xié)議書內(nèi)容制作調(diào)解書，當(dāng)事人可憑調(diào)解書申請法院強(qiáng)制執(zhí)行;如若調(diào)解不成，當(dāng)事人則可直接選擇立案進(jìn)入正常的訴訟程序。
訴前調(diào)解制度是一種將法院調(diào)解與社會調(diào)解相結(jié)合的新型調(diào)解方式，既獨(dú)立于民事訴訟程序而又與民事訴訟程序密切相連。在性質(zhì)上它屬于替代訴訟的糾紛解決機(jī)制，較民事訴訟程序他有著自己獨(dú)特的優(yōu)勢：
一是對當(dāng)事人來說，訴前調(diào)解程序靈活簡便，省時省力。鑒于當(dāng)前立法在訴前調(diào)解制度并未有有明確的法律規(guī)定和相對繁瑣的程序要求，故糾紛當(dāng)事人可不必嚴(yán)格遵循實(shí)體法和程序法規(guī)則進(jìn)行訴訟，所以該制度在操作上具有極大的靈活性和簡便快捷性，能有效減少了審判工作的中間環(huán)節(jié)、縮短訴訟周期。大大節(jié)省了訴訟程序中訴訟當(dāng)事人需大量支出的時間和金錢，能夠更好的挽回當(dāng)事人的利益損失，讓其權(quán)益得到更快的救濟(jì)。
且訴前調(diào)解程序不需像訴訟程序經(jīng)過公開審判，而是在人民調(diào)解員的主持下進(jìn)行的面對面的調(diào)節(jié)，能夠有效的保護(hù)雙方當(dāng)事人的隱私。還有正是由于訴前調(diào)解程序簡便，調(diào)解員甚至可以直接到當(dāng)事人家中或所在的社區(qū)開展調(diào)解活動，在化解雙方矛盾的同時，也可在當(dāng)?shù)仄鸬搅己玫慕逃痉蹲饔�，為緩和家庭成員間矛盾，維護(hù)鄰里間關(guān)系的和解方面作用明顯。
二是對于法院來說，訴前調(diào)解程序節(jié)約了司法資源，減輕法院的工作壓力。訴前調(diào)解制度可以很好地起到分流案件的作用，一些事實(shí)清楚、爭議不大的民事糾紛在立案前通過調(diào)解就得以化解，能夠大大減少法院案件數(shù)量，緩解了目前法院工作案多人少的局面、從另一方面也保證了法院和法官可以有更多的精力投入到真正需要審判的案件上，更有利于提高法院法官的辦案質(zhì)量。
一些經(jīng)過訴前調(diào)解達(dá)成調(diào)解協(xié)議而進(jìn)入法院訴訟程序進(jìn)行確認(rèn)的案件，同時也在一定程度上也提高了法院的民商事案件的調(diào)撤率與執(zhí)行案件的自動履行率。
三是對于社會來說，訴前調(diào)解制度能緩和社會矛盾，改善司法的社會效果。訴前調(diào)解的面對面的協(xié)商比較民事訴訟中的審判對質(zhì)，能夠大大緩和雙方當(dāng)事人在訴訟程序中表現(xiàn)出來的對抗性，避免正面沖突，在人民調(diào)解員主持下雙方當(dāng)事人進(jìn)行的調(diào)解、協(xié)商能夠促使雙方理性、平和地解決糾紛。且從最終化解糾紛矛盾的效果上講，訴前調(diào)解比判決更能有效消除民事糾紛，且在調(diào)解過程中調(diào)解員在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)還可將社會上的情理道德、公序良俗、傳統(tǒng)習(xí)慣等引入用以解決糾紛，較之民事訴訟依據(jù)法律法規(guī)進(jìn)行判決更符合社會實(shí)際，更具被大眾所接受的親和力。
三、訴前調(diào)解制度在實(shí)踐中存在的問題
當(dāng)前訴前調(diào)解制度作為我國一項(xiàng)重要的法制補(bǔ)充制度，彌補(bǔ)了目前民事訴訟制度所固有的一些缺陷而被許多法院廣泛采用，且如上所述存在著諸多優(yōu)點(diǎn)，但在現(xiàn)階段作為新生事物的訴前調(diào)解制度相應(yīng)的也存在一些問題：
一是我國在立法上對于訴前調(diào)解制度的相關(guān)法律規(guī)定的缺失。目前我國現(xiàn)行民事訴訟法中還沒有明確的規(guī)定訴前調(diào)解制度，其在第八章所規(guī)定的調(diào)解也僅是是訴訟調(diào)解。2007年3月，最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮訴訟調(diào)解在構(gòu)建和諧社會中積極作用的若干意見》的第二條中指出，訴訟調(diào)解是我國訴訟制度的重要組成部分，是人民法院行使審判權(quán)的重要方式，是和諧司法的重要內(nèi)容。和第十條規(guī)定人民法院應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善立案階段的調(diào)解制度。立案后并經(jīng)當(dāng)事人同意后，人民法院可以在立案階段對案件進(jìn)行調(diào)解�？梢钥闯鲆陨戏梢�(guī)定也僅局限于對立案階段的訴訟調(diào)解的認(rèn)可，而有關(guān)立案程序前的訴前調(diào)解的立法規(guī)定尚屬于空白。雖然各地法院對于訴前調(diào)解都有做一些嘗試的改革，并取得了一定的成效，但仍沒有統(tǒng)一的模式，缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范。在沒有法律明確規(guī)定的情形下所作的訴前調(diào)解行為有著相當(dāng)大的隨意性，而欠缺規(guī)范性的更容易導(dǎo)致各地區(qū)人民調(diào)解室的做法不一，影響到司法工作的公信力。
二是訴前調(diào)解人員的素質(zhì)有待提升。目前我國基層調(diào)解組織從業(yè)人員同實(shí)際需求還存有差距。一些發(fā)達(dá)地區(qū)的人民調(diào)解員可以經(jīng)過資質(zhì)考核從社會中吸取較為優(yōu)秀的調(diào)解人員擔(dān)任，但在基層農(nóng)村，一般做法則是選擇當(dāng)?shù)卮迕窕蚓用裰袚碛休^高的威望和豐富的社會經(jīng)驗(yàn)的老干部擔(dān)任，但相當(dāng)這部分人因自身經(jīng)歷所限往往缺乏相關(guān)的法律知識儲備和法律適用經(jīng)驗(yàn)，對于法律、法規(guī)了解不多、不深，讓這樣的調(diào)解員參與社會糾紛的調(diào)解，由其依照社會經(jīng)驗(yàn)對糾紛事實(shí)來下判斷是不夠嚴(yán)肅的，也可能導(dǎo)致一些合情而不合法的結(jié)果出現(xiàn)，進(jìn)而有可能會損害國家或第三人的利益。而且現(xiàn)階段人民調(diào)解員的隊(duì)伍也才剛剛形成相應(yīng)的調(diào)解人員也并未像律師執(zhí)業(yè)隊(duì)伍那樣形成完善的道德規(guī)范和執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，顯然缺乏職業(yè)規(guī)范約束，這對于訴前調(diào)解長遠(yuǎn)發(fā)展是不利的。
三是訴前調(diào)解案件操作流程也需統(tǒng)一。目前我國對于訴前調(diào)解制度沒明確規(guī)定的情形下，各地法院實(shí)施的程序也形成了各自的調(diào)節(jié)模式，也涌現(xiàn)了一批優(yōu)秀的人民調(diào)解室，如湖州市吳興區(qū)法院“沈金汝法官調(diào)解工作室”和杭州市江干區(qū)法院“朱學(xué)軍法官調(diào)解工作室”，積累了一些豐富、有益的經(jīng)驗(yàn)，但實(shí)際上各個人民調(diào)解室的做法并未統(tǒng)一。特別是在關(guān)于訴前調(diào)解制度在程序操作中，訴前調(diào)解案件的案件受理范圍、管轄范圍及證據(jù)材料要求方面，法院與人民調(diào)解室之間文書的交接、案件登記，訴前調(diào)解案件的審限要求，調(diào)解協(xié)議確認(rèn)類的案件的承辦庭室。省高院《民商事案件審前調(diào)解工作規(guī)程》(定稿)僅對審前案件的收費(fèi)進(jìn)行了規(guī)定，卻未對確認(rèn)民事調(diào)解協(xié)議案件收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一。
四是人民群眾對于訴前調(diào)解制度了的解和信任度還不夠。在立案引導(dǎo)階段發(fā)現(xiàn)大部分群眾表示不知道不大清楚可經(jīng)過訴前調(diào)解方式解決糾紛這項(xiàng)救濟(jì)途徑，對于人民調(diào)解委員會的職能作用也了解不深，同時也表現(xiàn)出來對人民調(diào)解行為效力的懷疑，還未能知道訴前調(diào)解所有的解決糾紛周期短、免費(fèi)、方便等優(yōu)勢。
四、對于完善訴前調(diào)解制度的幾點(diǎn)思考
一是在立法上對訴前調(diào)解制度規(guī)定缺失的空白予以彌補(bǔ)。鑒于我國現(xiàn)行民事訴訟法中并沒有明確規(guī)定訴前調(diào)解制度，因此法院在訴前對糾紛進(jìn)行調(diào)解缺乏明確根據(jù)，所以筆者建議民事訴訟法對民事訴訟訴前調(diào)解制度予以專門的立法規(guī)定，并明對相應(yīng)的程序規(guī)范予以明確，并可對一些特定類的民事糾紛案件在立法上設(shè)定為進(jìn)入民事訴訟程序的前置程序，提高民商事案件進(jìn)入訴訟階段的準(zhǔn)入門檻，有效地對各類案件進(jìn)行分流進(jìn)而也能有效地促使司法效率的提高。
二是對調(diào)解人員進(jìn)行統(tǒng)一管理與培訓(xùn)。要嚴(yán)格人民調(diào)解工作專職調(diào)解員資格準(zhǔn)入制度，要綜合考核調(diào)解員的文化水平、業(yè)務(wù)能力、思想道德品質(zhì)等個方面素質(zhì)，由業(yè)務(wù)能力好、調(diào)解經(jīng)驗(yàn)豐富、責(zé)任心強(qiáng)的優(yōu)秀審判員擔(dān)任調(diào)解員，要人民調(diào)解員素質(zhì)的好壞直接影響糾紛的調(diào)解效果，進(jìn)而影響到人民群眾對訴前調(diào)解這項(xiàng)制度的認(rèn)同。
各地區(qū)法院可參考杭州余杭法院的做法，與司法局聯(lián)合從政法系統(tǒng)和基層退休老干部中擇優(yōu)聘用專職人民調(diào)解員，向社會公開招聘專職人民調(diào)解員兼記錄員，同時實(shí)行勞動派遣制，派遣至司法局后，再由司法局統(tǒng)一調(diào)度使用。
同時在人民調(diào)解員的培訓(xùn)方面，可由由人民法院陪審員定期組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不定期的進(jìn)行工作指導(dǎo)，邀請人民調(diào)解員參與案件庭審等方式提升調(diào)解員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。
三是明確程序流程，充分保證當(dāng)事人的訴訟權(quán)利�？茖W(xué)的程序設(shè)計應(yīng)當(dāng)堅持以效率、快捷為主要原則，注重糾紛解決的法律效果與社會效果統(tǒng)一，同時避免妨礙當(dāng)事人訴權(quán)的自由行使。為能盡快的解決當(dāng)事人的糾紛，應(yīng)對訴前調(diào)解的期限予以限制，以十五日為限，根據(jù)實(shí)際情況經(jīng)當(dāng)事人同意后可再延期一個月，期滿后仍不能達(dá)成調(diào)解協(xié)議的應(yīng)當(dāng)及時移交人民法院及時立案。
而對于訴前調(diào)解協(xié)議之訴的案件收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)問題，從鼓勵當(dāng)事人積極通過人民調(diào)解途徑解決糾紛更好的實(shí)現(xiàn)司法社會效果方面考慮，建議免于收取案件受理費(fèi)或可案件計費(fèi)的方式收取費(fèi)用。
對于民事調(diào)解協(xié)議書確認(rèn)法院調(diào)解書的制作可統(tǒng)一由人民法院立案庭予以制作，并對確認(rèn)案件的審理期限予以限制。建議明確規(guī)定訴前調(diào)解的時間為十五天，調(diào)解不成及時立案轉(zhuǎn)入審判庭開庭審理，切實(shí)實(shí)現(xiàn)訴調(diào)對接，為化解糾紛提速。
亦可嘗試建立調(diào)“執(zhí)行快速通道”，可在訴前調(diào)解中，對當(dāng)事人達(dá)成的調(diào)解協(xié)議中有金錢給付義務(wù)的案件，及時立案并制作調(diào)解書，如一方不履行調(diào)解協(xié)議的，直接進(jìn)入執(zhí)行程序，節(jié)省訴訟時間的同時，保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)利。
四是加大對訴前調(diào)解制度的宣傳力度。鑒于人民群眾對法院委托調(diào)解工作還不很了解，人民調(diào)解制度在糾紛解決機(jī)制中的作用被不斷邊緣化。人民法院可將人民調(diào)解工作室設(shè)立在法院立案窗口旁，加快訴前調(diào)解程序與民事訴訟程序間快速的銜接，充分發(fā)揮訴前調(diào)解制度快速、高效的優(yōu)勢，也減輕當(dāng)事人的不必要的奔波訴累。另外為加深人民群眾對訴前調(diào)解糾紛調(diào)解機(jī)制的了解與信任，可在相關(guān)新聞媒體、報刊上加強(qiáng)宣傳活動。亦可在各村委或居委會設(shè)立人民調(diào)解點(diǎn)，密切與群眾的聯(lián)系，經(jīng)當(dāng)事人同意后也可邀請群眾旁聽，加深宣傳效果。
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