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試論當(dāng)今聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)發(fā)展現(xiàn)狀與展望
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論文摘要： 維持和平行動(dòng)是聯(lián)合國(guó)為幫助受沖突之患的國(guó)家創(chuàng)造實(shí)現(xiàn)持久和平的條件而確立的一種獨(dú)特而有活力的手段。本文將試通過(guò)對(duì)冷戰(zhàn)結(jié)束后維和行動(dòng)發(fā)展趨勢(shì)的闡述來(lái)分析當(dāng)前新形勢(shì)下維和行動(dòng)面臨的困惑與挑戰(zhàn)，并從幾個(gè)不同方面提出了未來(lái)發(fā)展的可行性規(guī)劃與期待。
論文關(guān)鍵詞： 國(guó)際組織 聯(lián)合國(guó) 維和行動(dòng)
聯(lián)合國(guó)作為當(dāng)今最具影響力的國(guó)際組織，正如其會(huì)徽所詮釋的那般，它一直向著“維護(hù)世界和平與安全”的目標(biāo)邁進(jìn)。作為這項(xiàng)艱巨使命的重要承擔(dān)者和執(zhí)行者，聯(lián)合國(guó)維持和平行動(dòng)已經(jīng)在不斷發(fā)展壯大中走過(guò)了63年的風(fēng)雨歷程。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著國(guó)際形勢(shì)的變化，聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)的發(fā)展呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)和趨勢(shì)，但與此同時(shí)，面臨各類(lèi)此起彼伏的武裝沖突以及國(guó)際社會(huì)對(duì)聯(lián)合國(guó)與日俱增的期望值，維和行動(dòng)也將面臨諸多嚴(yán)峻挑戰(zhàn).。
一、維和行動(dòng)的發(fā)展特點(diǎn)及趨勢(shì)
(一)數(shù)量和規(guī)模迅速膨脹
縱觀維和行動(dòng)的歷史，冷戰(zhàn)時(shí)期由于受到東西兩大對(duì)峙集團(tuán)的影響和單邊主義的妨礙，維和行動(dòng)舉步維艱，未能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。在冷戰(zhàn)時(shí)期聯(lián)合國(guó)僅開(kāi)展13次維和行動(dòng)。冷戰(zhàn)結(jié)束后維和行動(dòng)擺脫了左右掣肘的狀況，自1988年以來(lái)的52項(xiàng)維和行動(dòng)是冷戰(zhàn)期間的近4倍。目前，世界各地開(kāi)展的維和行動(dòng)有16項(xiàng)以及1個(gè)阿富汗政治特派團(tuán)。共計(jì)約10萬(wàn)多人的多國(guó)部隊(duì)、警察和民事人員在四大洲工作。在那些飽受戰(zhàn)爭(zhēng)、種族矛盾、宗教沖突所困擾的國(guó)家和地區(qū)，維和行動(dòng)被人們賦予了更高的期待。
(二)維和背景及戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變
首先，維和背景由傳統(tǒng)走向復(fù)雜。在維持和平行動(dòng)誕生之初，冷戰(zhàn)對(duì)手常常使聯(lián)合國(guó)安理會(huì)陷于癱瘓，維持和平的目標(biāo)主要局限于在實(shí)地維持�；鸷头�(wěn)定局勢(shì)，以便能夠在政治層面作出努力，以和平手段解決沖突。冷戰(zhàn)結(jié)束后，維和行動(dòng)在對(duì)象上開(kāi)始從處理國(guó)家間沖突擴(kuò)展到某些主權(quán)國(guó)家內(nèi)部的矛盾。隨著地區(qū)沖突復(fù)雜性的增加，維和行動(dòng)的任務(wù)范圍也在不斷擴(kuò)大，涉及到監(jiān)督選舉、全民公決、保護(hù)盒分發(fā)人道主義援助，以及幫助掃雷和難民重返家園等許多非傳統(tǒng)性的工作。其次，維和戰(zhàn)略從“維持”和平走向“建設(shè)”和平。傳統(tǒng)的維和行動(dòng)是一項(xiàng)臨時(shí)性措施，大多是在沖突發(fā)生之后才開(kāi)始部署，目的是將敵對(duì)雙方分隔以便防止矛盾升級(jí)。當(dāng)前的維和宗旨已日益由單純預(yù)防武裝沖突向注重引發(fā)沖突的根源問(wèn)題轉(zhuǎn)變�；谶@一背景，目前的維和行動(dòng)實(shí)際上包含了聯(lián)合國(guó)通常所劃分的“締造和平”、“維持和平”、“重建和平”等方面內(nèi)容。
(三)參與主體日趨廣泛
隨著維和行動(dòng)的影響力與日俱增，眾多國(guó)際角色努力謀求在國(guó)際事務(wù)中擁有更大發(fā)言權(quán)，眾多國(guó)際行為主體，如區(qū)域組織、非政府組織、私營(yíng)公司等也積極加入到維和隊(duì)伍中。這打破了傳統(tǒng)時(shí)代維和部隊(duì)一統(tǒng)任務(wù)區(qū)的局面，使得各方維和力量都加入到重建和平的行列。當(dāng)前發(fā)展中國(guó)家已成為維和行動(dòng)的主要力量。目前向聯(lián)合國(guó)維持和平行動(dòng)派遣援助人數(shù)最多的3個(gè)國(guó)家分別是巴基斯坦、孟加拉國(guó)、印度。中國(guó)是5個(gè)常任理事國(guó)中派遣維和人員最多的國(guó)家。在地區(qū)組織中，非洲聯(lián)盟為非洲的安全與穩(wěn)定作出了巨大的努力。
二、發(fā)展中的困惑
實(shí)踐證明，維和行動(dòng)在防止局部沖突擴(kuò)大、解決國(guó)際和國(guó)內(nèi)沖突、維護(hù)世界安全方面都發(fā)揮了不可磨滅的作用。但后冷戰(zhàn)時(shí)期的維和實(shí)踐呈現(xiàn)出的眾多新特點(diǎn)和新趨勢(shì)也表明新的安全局勢(shì)為維和行動(dòng)帶來(lái)了不可回避的困惑與挑戰(zhàn)。
(一)是否嚴(yán)格堅(jiān)持傳統(tǒng)的維和原則
1956年，時(shí)任秘書(shū)長(zhǎng)哈馬舍爾德曾就的維和行動(dòng)提出過(guò)三項(xiàng)必須遵守的基本原則：中立性原則、非武裝性原則、非強(qiáng)制性同意原則。這三項(xiàng)原則一直是指導(dǎo)維和行動(dòng)的基石，然而，不斷擴(kuò)大職能范圍的要求使得傳統(tǒng)維和原則在實(shí)踐中呈現(xiàn)出不同程度被逾越、被動(dòng)搖的狀況。
首先，中立性對(duì)于聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)是否成功至關(guān)重要。在冷戰(zhàn)時(shí)期極其困難的環(huán)境中，維和行動(dòng)的中立原則為防止地區(qū)沖突擴(kuò)大化做出了獨(dú)特的貢獻(xiàn)。從冷戰(zhàn)后的實(shí)踐看，動(dòng)搖中立原則的維和都直接造成了行動(dòng)失敗。其次，維和行動(dòng)本質(zhì)上是一種非強(qiáng)制的和平手段，維和部隊(duì)只有在遭遇襲擊或履行職責(zé)受到武力阻礙時(shí)才可使用最低限度的武力。但冷戰(zhàn)后的某些維和行動(dòng)顯露了更多的強(qiáng)制性和武力色彩，這反而造成局勢(shì)更加緊張，使正常的維和行動(dòng)難以為繼。1991年，索馬里發(fā)生內(nèi)亂，由于維和行動(dòng)不斷受到武裝分子干擾，安理會(huì)決定授權(quán)聯(lián)合國(guó)駐索馬里部隊(duì)可以采取一切必要措施懲罰襲擊者。結(jié)果以美國(guó)為首的多國(guó)部隊(duì)開(kāi)進(jìn)索馬里，傷亡慘重。最終聯(lián)合國(guó)在索馬里的維和行動(dòng)沒(méi)能制止沖突，也未能使其各部族間實(shí)現(xiàn)和解，以失敗而告終。此外，近年來(lái)在頻發(fā)沖突與內(nèi)戰(zhàn)的地區(qū)，地雷和輕小武器泛濫問(wèn)題非常突出，對(duì)聯(lián)合國(guó)人道主義救援行動(dòng)構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。這一局面也在客觀上增大了維和人員動(dòng)用武力的壓力。再次，出于對(duì)國(guó)家主權(quán)的尊重，是否需要實(shí)施維和行動(dòng)應(yīng)以“當(dāng)事國(guó)同意”作為基本出發(fā)點(diǎn)，并得到援助國(guó)認(rèn)同。然而，隨著沖突地區(qū)的局勢(shì)呈現(xiàn)出更為復(fù)雜的局面。在某些沖突地區(qū)，主權(quán)的執(zhí)政實(shí)體已不復(fù)存在，種族與派系的斗爭(zhēng)十分復(fù)雜，出現(xiàn)權(quán)力真空的局面。此時(shí)，同意原則的實(shí)施已不具備客觀條件，維和的同意規(guī)則已然難以維持其原有的全部?jī)?nèi)涵。
(二)如何應(yīng)對(duì)資源短缺問(wèn)題
長(zhǎng)期以來(lái)，缺乏獨(dú)立而穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來(lái)源都是制約維和行動(dòng)發(fā)展的重要因素。尤其是近來(lái)每年都至少有10項(xiàng)維和行動(dòng)同時(shí)在世界各地進(jìn)行，資金短缺問(wèn)題日益凸顯。一些會(huì)員國(guó)沒(méi)能履行對(duì)維和行動(dòng)的財(cái)政義務(wù)，拖欠經(jīng)費(fèi)的行為屢見(jiàn)不鮮。究其深層次原因，對(duì)于那些承擔(dān)維和主要財(cái)政義務(wù)的國(guó)家而言，出于對(duì)本國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)等多重因素的考慮，當(dāng)本國(guó)的國(guó)家利益與國(guó)際社會(huì)的利益不一致時(shí)，就難以保證這些國(guó)家恪守其所承擔(dān)的道德義務(wù)。兵源嚴(yán)重不足是困擾聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)的又一主要難題。由于維和部隊(duì)人員由各國(guó)自愿提供，長(zhǎng)期以來(lái)維和成本的增加、風(fēng)險(xiǎn)加大、以及維和安全形勢(shì)嚴(yán)峻等現(xiàn)實(shí)原因，動(dòng)搖了成員國(guó)的派兵意愿，尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家缺乏派兵的積極性。聯(lián)合國(guó)提供的最新數(shù)據(jù)顯示，維和士兵、觀察員、民警中約90%來(lái)自發(fā)展中國(guó)家，而來(lái)自英、法、美等國(guó)的人員不足1500人。
(三)維和行動(dòng)的效率有待提高
近年來(lái)，受諸多因素的制約，維和行動(dòng)的部署難以做到迅速、及時(shí)。首先，由于指揮和控制等方面難題，聯(lián)合國(guó)至今沒(méi)有實(shí)現(xiàn)其建立常備部隊(duì)的愿望。近年來(lái)實(shí)行的待命安排機(jī)制已有90多個(gè)國(guó)家加入，但未經(jīng)會(huì)員國(guó)許可聯(lián)合國(guó)并不能調(diào)遣處于待命狀態(tài)的人員。因此，一旦出現(xiàn)危急情況，只能再臨時(shí)向會(huì)員國(guó)求援，等待人員、裝備、物資全部拼湊完成后，部署行動(dòng)的最佳時(shí)機(jī)可能已經(jīng)喪失，造成的生命和財(cái)產(chǎn)損失已經(jīng)無(wú)可挽回。其次，為消除產(chǎn)生沖突的根源，聯(lián)合國(guó)努力將維持和平與建設(shè)和平結(jié)為一體。維和行動(dòng)開(kāi)始包括更廣泛的內(nèi)容：推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)公正、改善政府管理、加強(qiáng)法制、保護(hù)人權(quán)等。如此職能多樣、規(guī)模龐大、任務(wù)繁重的復(fù)合型維和目標(biāo)要求多重角色的通力配合，這也對(duì)維和效率提出了較大挑戰(zhàn)。與此同時(shí)，在維和環(huán)境日益復(fù)雜和惡化的今天，維和人員面臨的安全風(fēng)險(xiǎn)達(dá)到了前所未有的新高度。維和行動(dòng)往往處于敵對(duì)環(huán)境中，一旦沖突一方覺(jué)得自己力量足夠強(qiáng)大，就可能撕毀�；饏f(xié)議、重啟戰(zhàn)端，甚至將維和人員視為敵人。除了政治動(dòng)機(jī)、恐怖主義等重要原因外，自然災(zāi)害、疾病等也是維和人員面臨的安全威脅。2010年爆發(fā)的海地大地震奪去了96名聯(lián)合國(guó)維和人員的生命，這是聯(lián)合國(guó)歷史上工作人員損失最大的一次。
三、未來(lái)發(fā)展的期待
(一)制定明確的戰(zhàn)略性規(guī)劃
1.準(zhǔn)確的定位
在局部地區(qū)沖突仍然存在、種族和宗教矛盾仍然尖銳、部分主權(quán)國(guó)家內(nèi)部局勢(shì)仍然緊張的今天，維和行動(dòng)作為協(xié)調(diào)各方利益、控制沖突的不可或缺手段，它雖然不能消除戰(zhàn)爭(zhēng)與沖突的根源，但在一定程度上能促使敵對(duì)雙方放下武力、重建和平秩序。作為聯(lián)合國(guó)歷史上影響力較大的行動(dòng)之一，維和行動(dòng)應(yīng)該繼續(xù)發(fā)揮其應(yīng)有的作用，國(guó)際社會(huì)對(duì)此別無(wú)更好選擇。但我們也應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，維和并不是萬(wàn)能的靈丹妙藥，由于受到各種主客觀條件的制約，它的作用和力量是有限的，某些國(guó)際社會(huì)的目標(biāo)期望并非是目前的聯(lián)合國(guó)體制下力所能及的。
2.著力提高行動(dòng)的有效性
首先，維和行動(dòng)必須要有明確的任務(wù)目標(biāo)。在部署行動(dòng)之前，安理會(huì)及援助國(guó)應(yīng)制訂合理的目標(biāo)及任務(wù)執(zhí)行機(jī)制。一方面要了解受援地區(qū)的未來(lái)形勢(shì)發(fā)展及其需求的支持程度;另一方面要審視維和部隊(duì)自身的特點(diǎn)，以便在實(shí)地執(zhí)行任務(wù)能夠給予清晰的指令。其次，隨著維和行動(dòng)越來(lái)越多地與和平重建行動(dòng)相結(jié)合，應(yīng)具備相應(yīng)的過(guò)渡戰(zhàn)略和退出戰(zhàn)略，以達(dá)到受援地區(qū)實(shí)現(xiàn)持久維護(hù)自身和平與發(fā)展的目標(biāo)。因此，在適當(dāng)時(shí)期，維和部隊(duì)需要退出接受?chē)?guó)，而將更多的維持秩序的任務(wù)交由維和警察及當(dāng)?shù)匕踩α俊?/p>
3.盡力解決財(cái)政困境
如何擺脫面臨的財(cái)政困境一直是改革和推進(jìn)維和行動(dòng)的關(guān)鍵。首先應(yīng)著力落實(shí)會(huì)員國(guó)承擔(dān)的財(cái)政義務(wù)，此外要建立一定的關(guān)聯(lián)機(jī)制，讓繳納維和經(jīng)費(fèi)與會(huì)員國(guó)自身的內(nèi)在利益訴求聯(lián)系起來(lái)。如何在較大程度上使各國(guó)利益與國(guó)際社會(huì)利益趨同化，尋求二者契合點(diǎn)成為提升維和參與熱情的內(nèi)在動(dòng)因。其次，應(yīng)進(jìn)一步拓寬維和經(jīng)費(fèi)的來(lái)源渠道�，F(xiàn)有制度安排下維和經(jīng)費(fèi)依賴(lài)于收納和捐款，可以試圖設(shè)立維和獨(dú)立基金，如爭(zhēng)取來(lái)自聯(lián)合國(guó)的固定撥款作為維和行動(dòng)的儲(chǔ)備金。另外，也可嘗試由聯(lián)合國(guó)向國(guó)際金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)低息或無(wú)息貸款，緩解維和經(jīng)費(fèi)短缺的壓力。
(二)力求多方行為主體的一致方向
以安理會(huì)為核心的集體安全機(jī)制代表的是多數(shù)國(guó)家的意愿，應(yīng)加大對(duì)國(guó)際沖突進(jìn)行干預(yù)和調(diào)解的力度，單純靠聯(lián)合國(guó)維和部隊(duì)本身將難以應(yīng)對(duì)所有的局勢(shì)。安理會(huì)在作出重大維和決議時(shí)應(yīng)充分聽(tīng)取援助國(guó)與受援國(guó)的建議與需求，并爭(zhēng)取諸如區(qū)域聯(lián)盟等組織的認(rèn)同與支持。2007年7月，安理會(huì)決定在蘇丹達(dá)爾富爾地區(qū)實(shí)施聯(lián)合國(guó)-非盟“混合行動(dòng)”，這一由聯(lián)合國(guó)提供主要資源，與非盟共同部署維和的新模式得到了國(guó)際社會(huì)的廣泛認(rèn)同，并對(duì)加強(qiáng)非盟自身的組織建設(shè)有較大作用。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展以及在謀求共同繁榮穩(wěn)定上取得的共識(shí)，如何尋求與建立一個(gè)有效的多方合作機(jī)制將是維和行動(dòng)面臨的重要任務(wù)。
(三)加強(qiáng)維和隊(duì)伍建設(shè)
隨著維和任務(wù)的復(fù)雜化，維和人員面臨的挑戰(zhàn)、規(guī)模、復(fù)雜性和風(fēng)險(xiǎn)程度都是空前的，這對(duì)維和人員的素質(zhì)、維和部隊(duì)之間的協(xié)同合作都提出了更高的要求。如何建設(shè)一支高素質(zhì)的隊(duì)伍成為維和行動(dòng)面臨的重大挑戰(zhàn)。這也需要多方合作的機(jī)制：參與國(guó)應(yīng)當(dāng)盡可能的選派素質(zhì)過(guò)硬、作風(fēng)優(yōu)良并且結(jié)構(gòu)完善的維和隊(duì)伍，維和組織本身應(yīng)致力于協(xié)調(diào)各方面事務(wù)，以便將一支組織良好、協(xié)調(diào)一致的多國(guó)部隊(duì)送往受援地區(qū)，并以此作為聯(lián)合國(guó)形象的良好代表。另外，聯(lián)合國(guó)應(yīng)該與派兵國(guó)在維和人員的訓(xùn)練方面密切合作，加強(qiáng)對(duì)派兵國(guó)維和部隊(duì)的指導(dǎo)和執(zhí)行任務(wù)前的檢查。同時(shí)，發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)該向發(fā)展中國(guó)家提供更多訓(xùn)練上的支持。
四、結(jié)語(yǔ)
60多年來(lái)，聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)一直在不斷摸索與創(chuàng)新中前行，它像一面鏡子，映射著聯(lián)合國(guó)的發(fā)展道路，歷經(jīng)挫折、坎坷卻依然擁有生機(jī)勃發(fā)的靈魂。盡管在當(dāng)前的發(fā)展中也不斷面臨著困惑和挑戰(zhàn)，但正是這些等待彌補(bǔ)的缺憾，才從另一個(gè)側(cè)面鞭策和激勵(lì)著維和行動(dòng)向更為寬廣的方向，更加正確的軌道前行。那些一直裝在世界人民心中的美好和平愿望，會(huì)一直寄托在頭戴藍(lán)盔的維和士兵們身上，讓聯(lián)合國(guó)維持和平行動(dòng)在尊敬、仰仗、期待的目光中一路前行。
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