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新形勢(shì)下履行國(guó)庫(kù)職能的調(diào)研調(diào)研報(bào)告
《國(guó)家金庫(kù)條例》頒布20年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制、財(cái)稅體制和金融體制的不斷深入，中國(guó)人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的事業(yè)也成功地進(jìn)行了多次重大改革，保證了我國(guó)國(guó)庫(kù)事業(yè)不斷與時(shí)俱進(jìn)，發(fā)展創(chuàng)新。但是在具體操作中，作為基層央行如何適應(yīng)新形勢(shì)的要求,履行好國(guó)庫(kù)職能作用,為穩(wěn)健的貨幣政策、財(cái)政政策提供更有效的決策依據(jù)，仍是一個(gè)亟待研究和解決的新課題。
一、國(guó)庫(kù)改革與發(fā)展的現(xiàn)狀
自1985年《國(guó)家金庫(kù)條例》頒布，確立了由人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的委托國(guó)庫(kù)體制，1994年分稅制實(shí)施，設(shè)立了中央金庫(kù)與地方金庫(kù)，20__年開(kāi)始了國(guó)庫(kù)直接加入現(xiàn)代化支付系統(tǒng)的試點(diǎn)，20__年6月在全國(guó)推廣，實(shí)現(xiàn)了庫(kù)款支撥和財(cái)政資金上劃的實(shí)時(shí)清算。經(jīng)過(guò)20年的建設(shè)，基本建立起了獨(dú)立的國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算體系、獨(dú)立的資金清算體系和統(tǒng)計(jì)分析體系。從實(shí)際情況看，我國(guó)自上世紀(jì)80年代中期以來(lái)國(guó)庫(kù)職能定位一直沒(méi)有根本的改變，對(duì)國(guó)庫(kù)職能的認(rèn)識(shí)也長(zhǎng)期停留在預(yù)算的收支及一些簡(jiǎn)單的管理職能上，如保證稅款及時(shí)入庫(kù)，按時(shí)、按預(yù)算計(jì)劃撥款等。顯然這樣的國(guó)庫(kù)職能已不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。全面推行以國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為基礎(chǔ)，資金繳撥以國(guó)庫(kù)集中收付為主要形式的現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度，是我國(guó)財(cái)政管理制度改革的根本任務(wù)與目標(biāo)，基層央行國(guó)庫(kù)工作必須適應(yīng)這一改革的要求，經(jīng)理國(guó)庫(kù)職能既要能及時(shí)安全、快速地收納和支撥資金，也要能及時(shí)、準(zhǔn)確、完整地反映各類信息，保證財(cái)政資金的充分利用。特別是在監(jiān)管職能分離后，人民銀行的職責(zé)更加突出了金融管理部門的宏觀化、服務(wù)化、大眾化色彩，對(duì)國(guó)庫(kù)部門作的金融服務(wù)職能，提出了更高的要求。以便更好地發(fā)揮基層央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的職能作用。
二、履行國(guó)庫(kù)職能中存在的問(wèn)題
�。ㄒ唬┓⻊�(wù)職能定位不準(zhǔn)、內(nèi)容不新、手段落后
1、服務(wù)職能定位不準(zhǔn)，經(jīng)理國(guó)庫(kù)職責(zé)不能正確發(fā)揮。首先表現(xiàn)在對(duì)國(guó)庫(kù)工作重要性認(rèn)識(shí)不足，缺乏對(duì)全面發(fā)揮國(guó)庫(kù)職能在協(xié)調(diào)財(cái)政、貨幣政策，確保金融穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要意義的認(rèn)識(shí)；其次忽視了經(jīng)理國(guó)庫(kù)是人民銀行的重要職責(zé)之一，以為國(guó)庫(kù)只是“稅務(wù)的會(huì)計(jì)、財(cái)政的出納”，經(jīng)理國(guó)庫(kù)就是接受地方政府、財(cái)政、稅務(wù)部門的要求和安排，缺乏積極應(yīng)變的服務(wù)意識(shí)和能力。
2、服務(wù)內(nèi)容缺乏創(chuàng)新，影響服務(wù)功能的有效發(fā)揮。在國(guó)庫(kù)服務(wù)內(nèi)容上，注重日常會(huì)計(jì)核算，局限于“帳平表對(duì)”，向財(cái)稅部門提供靜態(tài)“數(shù)字”和報(bào)表，忽視了整個(gè)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)流程所承載的服務(wù)功能的發(fā)揮。具體表現(xiàn)在:缺乏對(duì)規(guī)范稅收入庫(kù)環(huán)境、監(jiān)管預(yù)算資金撥付、預(yù)算收入退庫(kù)、國(guó)債管理等管理職能的發(fā)揮；缺乏對(duì)國(guó)庫(kù)核算數(shù)據(jù)的再利用；調(diào)查統(tǒng)計(jì)分析不足；橫向、縱向動(dòng)態(tài)交流不足等。
3、服務(wù)手段落后，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)庫(kù)資金的實(shí)時(shí)監(jiān)控。自推廣運(yùn)用《國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)》（2.0版）以來(lái)，提高了國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算質(zhì)量和綜合管理水平，但國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算與業(yè)務(wù)管理中手工操作比例仍然較大，財(cái)稅庫(kù)各部門之間的信息與數(shù)據(jù)傳遞、對(duì)帳等工作仍是手工操作。國(guó)庫(kù)資金詳細(xì)統(tǒng)計(jì)分析剛剛起步，目前運(yùn)用的《國(guó)庫(kù)收支統(tǒng)計(jì)與分析系統(tǒng)》也僅限于地方預(yù)算收支、庫(kù)存統(tǒng)計(jì)和匯總報(bào)表功能，不能提升到分析運(yùn)用層次，尚難以就預(yù)算執(zhí)行情況及國(guó)庫(kù)資金使用情況為政府各決策部門提供更及時(shí)準(zhǔn)確的參考依據(jù)。
（二）監(jiān)管職能執(zhí)法依據(jù)不力、思想認(rèn)識(shí)缺位、監(jiān)管力量薄弱
1、現(xiàn)有的國(guó)庫(kù)政策、法規(guī)、制度的不完善和滯后性，使國(guó)庫(kù)的監(jiān)管工作難以有效地實(shí)施。目前，國(guó)庫(kù)監(jiān)管依據(jù)的主要是《國(guó)家金庫(kù)條例》及其《實(shí)施細(xì)則》，實(shí)施于八十年代，國(guó)庫(kù)法規(guī)僅對(duì)國(guó)庫(kù)的基本職責(zé)和權(quán)限作了原則性規(guī)定，條文過(guò)籠統(tǒng)，沒(méi)有明確國(guó)庫(kù)的監(jiān)管職能，雖然《國(guó)家金庫(kù)管理?xiàng)l例》賦予了國(guó)庫(kù)有一定監(jiān)督權(quán)，《中國(guó)人民銀行法》規(guī)定，中國(guó)人民銀行的職責(zé)之一是“經(jīng)理國(guó)庫(kù)”。國(guó)庫(kù)作為會(huì)計(jì)的重要組成部分之一，依據(jù)《會(huì)計(jì)法》規(guī)定進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，實(shí)行會(huì)計(jì)監(jiān)督，因此演繹下來(lái)國(guó)庫(kù)對(duì)其服務(wù)業(yè)務(wù)和服務(wù)對(duì)象的相關(guān)行為有實(shí)施監(jiān)督與管理的權(quán)利，但《預(yù)算法》和《預(yù)算法實(shí)施條例》都沒(méi)有賦予國(guó)庫(kù)監(jiān)督的職能，國(guó)庫(kù)監(jiān)管處于從屬地位。
2、不同階層、不同部門認(rèn)識(shí)上的不足，制約了國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作的開(kāi)展。一是由于各階層、各部門對(duì)國(guó)庫(kù)處于何種地位、國(guó)庫(kù)監(jiān)管處于何種地位的認(rèn)識(shí)均存在較大的認(rèn)識(shí)偏差，認(rèn)為國(guó)庫(kù)是財(cái)政、稅務(wù)的服務(wù)部門，只是財(cái)政的出納，稅務(wù)的會(huì)計(jì)，國(guó)庫(kù)部門履行監(jiān)督、反映作用職能是國(guó)庫(kù)爭(zhēng)權(quán)、要權(quán)，極力強(qiáng)調(diào)自身有利的理由，因而，對(duì)國(guó)庫(kù)部門履行正常的職能不支持、不配合；二是有的國(guó)庫(kù)部門的領(lǐng)導(dǎo)和干部認(rèn)為，國(guó)庫(kù)工作只要賬平表對(duì)、不出差錯(cuò)、不出案件就行，“重核算、輕管理”的思想特別嚴(yán)重，沒(méi)有把國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作真正擺到議事日程；三是由于國(guó)庫(kù)一線人員本身綜合素質(zhì)低，缺乏財(cái)、稅知識(shí)，對(duì)開(kāi)展監(jiān)管工作尤其是對(duì)財(cái)稅部門的監(jiān)管有畏難情緒。
3、國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全、人員配備不齊，國(guó)庫(kù)部門難以進(jìn)行有效監(jiān)管。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)庫(kù)人員配備不足，變動(dòng)頻繁是制約國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)水平提高的一個(gè)重要因素，相當(dāng)多的基層國(guó)庫(kù)只配備2-3名國(guó)庫(kù)專職人員，2.0版《國(guó)家金庫(kù)會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)》上線后，崗位要求多，人員配置增加了不少，但大部分是兼職人員，一人身兼數(shù)職，每天緊張應(yīng)付日常稅票處理業(yè)務(wù)，很難開(kāi)展國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作，特別是縣支庫(kù)處在國(guó)庫(kù)工作的第一線，同時(shí)又擔(dān)負(fù)著管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫(kù)和轄區(qū)國(guó)庫(kù)經(jīng)收處的任務(wù)，根本不可能抽出更多的時(shí)間和精力去履行國(guó)庫(kù)的監(jiān)管職能。
�。ㄈ┚C合反映職能滯后、資源單一、分析不透
1、國(guó)庫(kù)統(tǒng)計(jì)分析數(shù)字堆積化，不深不透。近幾年國(guó)庫(kù)統(tǒng)計(jì)分析和綜合調(diào)研工作起步較快，為國(guó)家財(cái)政政策、貨幣政策的制定發(fā)揮了信息反饋和參謀的作用，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)還不能適應(yīng)現(xiàn)行的金融、財(cái)、稅體制改革的需求，由于種種原因，基層國(guó)庫(kù)的調(diào)查統(tǒng)計(jì)分析僅僅是數(shù)據(jù)的羅列，上下年度同期數(shù)據(jù)的比較，沒(méi)有轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，沒(méi)有建立起統(tǒng)一、科學(xué)的指標(biāo)體系分析系統(tǒng)，在一定程度上制約了國(guó)庫(kù)的反映作用。
2、財(cái)、稅、庫(kù)、行（社）橫向聯(lián)網(wǎng)進(jìn)程落后�！秶�(guó)家金庫(kù)會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)2.0版》的推廣、使用是適應(yīng)財(cái)稅改革和國(guó)庫(kù)加入支付系統(tǒng)所必須的技術(shù)支撐，是利用先進(jìn)科學(xué)技術(shù)提高國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)核算水平的重要手段，通訊系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)化，增強(qiáng)了上下級(jí)國(guó)庫(kù)之間縱向聯(lián)網(wǎng)，但與財(cái)、稅之間橫向聯(lián)網(wǎng)還未實(shí)現(xiàn)，不能形成資源
共享，致使國(guó)庫(kù)反映有骨無(wú)肉。
3、分析調(diào)研反映滯后，質(zhì)量不高，在溝通財(cái)政政策與貨幣政策方面沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用。目前由于基層國(guó)庫(kù)人員少，人員素質(zhì)不高，手段落后的影響，以及缺乏信息交流等因素制約，各支庫(kù)的分析調(diào)研工作在分析反映的及時(shí)性、科學(xué)性、準(zhǔn)確性和可信度方面存在著諸多問(wèn)題，存在著就數(shù)據(jù)論數(shù)據(jù)的現(xiàn)象，分析調(diào)研材料質(zhì)量不高，難以得到有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和部門的認(rèn)可。
三、有效發(fā)揮國(guó)庫(kù)職能的對(duì)策及建議
1、加快立法進(jìn)程，完善法律法規(guī)。首先要建立健全國(guó)庫(kù)法規(guī)，按照金融財(cái)稅體制的新要求和國(guó)庫(kù)工作面臨的新問(wèn)題、新情況，在現(xiàn)行《國(guó)家金庫(kù)條例》及其《實(shí)施細(xì)則》的基礎(chǔ)上，制定《國(guó)庫(kù)法》，《國(guó)庫(kù)法》要與《預(yù)算法》、《征管法》相配套，明確各級(jí)國(guó)庫(kù)在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的職責(zé)及權(quán)限，明確國(guó)庫(kù)部門辦理預(yù)算收入、支出及收入退付的監(jiān)督范圍，以建立國(guó)庫(kù)服務(wù)體系的法律支撐，提高國(guó)庫(kù)服務(wù)的法律檔次；明確國(guó)庫(kù)部門的監(jiān)管地位、監(jiān)管范圍及違規(guī)處罰條款，要具有實(shí)用性、科學(xué)性和可操作性，使之成為國(guó)庫(kù)管理權(quán)威性的法規(guī)。其次要頒布國(guó)庫(kù)資金收納、支撥監(jiān)管章程。中國(guó)人民銀行、財(cái)政部等部門要在組織深入調(diào)查研究的同時(shí)，結(jié)合實(shí)際情況，制定一套有約束力的國(guó)庫(kù)監(jiān)管章程。再次要制定統(tǒng)一的退庫(kù)操作規(guī)定，消除財(cái)政、稅務(wù)通過(guò)放松退庫(kù)審批這一環(huán)節(jié)，達(dá)到互惠互利的目標(biāo)。
2、加強(qiáng)國(guó)庫(kù)組織管理，健全完整核算體系。適應(yīng)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革發(fā)展的需要，遵循“一級(jí)財(cái)政，一級(jí)國(guó)庫(kù)”的原則，單設(shè)國(guó)庫(kù)部門，健全組織機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)縣級(jí)支庫(kù)的組織管理。建立完整的國(guó)庫(kù)核算體系，形成國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)獨(dú)立的帳表系統(tǒng)。盡快實(shí)現(xiàn)財(cái)、稅、庫(kù)、行等部門間的橫向聯(lián)網(wǎng)，以實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)資金核算現(xiàn)代化、高效化，提高資金使用效率。
3、加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化監(jiān)管，提高綜合反映能力。一要充實(shí)國(guó)庫(kù)人員，加強(qiáng)國(guó)庫(kù)隊(duì)伍建設(shè)。二要加強(qiáng)教育培訓(xùn)，采取多種形式組織國(guó)庫(kù)人員特別是基層國(guó)庫(kù)（包括經(jīng)收處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)）經(jīng)辦人員認(rèn)真學(xué)習(xí)相關(guān)法律、法規(guī)性文件，提高自身的國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)綜合水平，把好征收機(jī)關(guān)繳稅入庫(kù)的第一關(guān)。三要抽調(diào)業(yè)務(wù)素質(zhì)高、知識(shí)全面的專職人員從事國(guó)庫(kù)調(diào)研工作。調(diào)研要有側(cè)重點(diǎn)，與財(cái)政政策、貨幣政策相結(jié)合，全面反映當(dāng)前國(guó)庫(kù)工作中存在的問(wèn)題、難點(diǎn)及建議，為制定更適合于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方針、政策提供有價(jià)值的參考依據(jù)。只有這樣，才能在國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)核算和監(jiān)管、反映過(guò)程中，依法辦事，使工作質(zhì)量和效率上一個(gè)新臺(tái)階。
4、提高認(rèn)識(shí)、擺正位置、搞好協(xié)調(diào)。一要提高認(rèn)識(shí)，擺正位置。國(guó)庫(kù)是人民銀行履行政府銀行職能的重要部門，各級(jí)人民銀行要重新認(rèn)識(shí)對(duì)國(guó)庫(kù)工作的重要性和必要性。財(cái)、稅部門要充分認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，通過(guò)國(guó)庫(kù)監(jiān)管、反映，既能規(guī)范征收機(jī)關(guān)稅收入庫(kù)各環(huán)節(jié)，又能合理使用各級(jí)庫(kù)款，真正起到央行宏觀調(diào)控的作用。二要協(xié)調(diào)好財(cái)、稅、庫(kù)之間的關(guān)系。三家要相互配合，密切協(xié)作，作為國(guó)庫(kù)部門關(guān)鍵是要處理好服務(wù)與監(jiān)管的關(guān)系，要寓監(jiān)管于服務(wù)之中。服務(wù)與監(jiān)管相輔相成，相互促進(jìn)。通過(guò)服務(wù)促進(jìn)監(jiān)管，通過(guò)監(jiān)管提高服務(wù)。三要實(shí)現(xiàn)財(cái)、稅、庫(kù)、行（社）之間橫向聯(lián)網(wǎng)。橫向聯(lián)網(wǎng)，要做到相關(guān)數(shù)據(jù)一次錄入、多次使用，網(wǎng)上傳輸，數(shù)據(jù)資源共享，信息相互反饋，既可以減輕各部門的勞動(dòng)強(qiáng)度，使財(cái)稅、國(guó)庫(kù)部門及時(shí)掌握預(yù)算資金的動(dòng)作情況，減少預(yù)算收入征收和報(bào)解的中間環(huán)節(jié)，提高征收的工作效率。
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