資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型財(cái)稅政策改革建議

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　　[提要] 資源型城市，隨著資源的逐漸減少城市發(fā)展受到威脅。資源型城市要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)成功轉(zhuǎn)型，離不開(kāi)政府財(cái)稅政策支持。本文分析影響資源型城市轉(zhuǎn)型的財(cái)政和稅收政策，并提出改革建議。

　　關(guān)鍵詞：資源型城市;財(cái)政政策;稅收政策;經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型

　　一、資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的必然性

　　建國(guó)以來(lái)，資源型城市為國(guó)家和地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出了巨大貢獻(xiàn)，并且在區(qū)域發(fā)展過(guò)程中仍發(fā)揮著重要作用。但隨著所依賴資源的不斷減少，許多城市相繼進(jìn)入資源開(kāi)發(fā)的成熟期和枯竭期，同時(shí)城市面臨的問(wèn)題如經(jīng)濟(jì)衰退、環(huán)境嚴(yán)重污染、失業(yè)率高等越來(lái)越多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步陷入困境，因此資源型城市轉(zhuǎn)型應(yīng)當(dāng)盡早，越到后期轉(zhuǎn)型越困難。

　　二、資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中財(cái)稅政策存在的問(wèn)題

　　資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型需要多方共同努力，其中中央政府主要從體制方面著手，尤其是財(cái)稅政策方面制定利于資源城市轉(zhuǎn)型的政策，對(duì)資源城市成功轉(zhuǎn)型尤為重要。然而，目前我國(guó)很少針對(duì)資源城市制定特殊的財(cái)稅政策。主要問(wèn)題如下：

　　(1)財(cái)政政策存在的問(wèn)題

　　1、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度小。由于國(guó)家多年以來(lái)一直對(duì)資源型城市實(shí)行原料低價(jià)政策以支持國(guó)家重工業(yè)的發(fā)展，形成工業(yè)制成品和資源初級(jí)產(chǎn)品之的剪刀差，使資源型城市很少能有自身的積累。大多資源型城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)，城市負(fù)擔(dān)較重，必須國(guó)家下大力氣、增加轉(zhuǎn)移支付力度來(lái)促進(jìn)資源城市轉(zhuǎn)型。

　　2、針對(duì)不同資源城市特點(diǎn)的財(cái)政政策缺乏。我國(guó)資源型城市有的正處于資源開(kāi)采的旺盛期，有的已處于資源枯竭期。針對(duì)不同的資源型城市，財(cái)政應(yīng)給予有差別的財(cái)政政策，為資源城市的可持續(xù)發(fā)展提供政策支持。

　　3、沒(méi)有支持接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)政政策。對(duì)于資源型城市，要想實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，只能大力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，發(fā)展新興接替產(chǎn)業(yè)。但是，現(xiàn)行財(cái)政政策大部分都是針對(duì)現(xiàn)有資源型企業(yè)的，對(duì)特色產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)基本沒(méi)有特殊的財(cái)政支持政策。

　　(2)稅收政策存在的問(wèn)題

　　1、企業(yè)所得稅方面。我國(guó)新企業(yè)所得稅法自2008年1月1日起施行，新企業(yè)所得稅法規(guī)定對(duì)先前享受低稅率優(yōu)惠的老企業(yè)，在新稅法施行后五年內(nèi)享受過(guò)渡照顧。這種過(guò)渡實(shí)際上是對(duì)外商直接投資東南沿海特定經(jīng)濟(jì)地區(qū)的區(qū)域性優(yōu)惠政策的保留與延續(xù)。這對(duì)于亟待轉(zhuǎn)型資金、需要大量外資投入的資源型城市顯然是不公平的。由于對(duì)資源型城市的特殊狀況缺乏必要考慮，必將產(chǎn)生一定的不利影響;另一方面，企業(yè)所得稅的分配辦法不利于資源型城市的可持續(xù)發(fā)展。

　　2、資源稅方面。資源稅作為針對(duì)自然資源開(kāi)征的專門稅種，直接引導(dǎo)調(diào)節(jié)企業(yè)對(duì)資源的開(kāi)發(fā)行為�，F(xiàn)行資源稅的稅制缺陷在一定程度上制約了資源型地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，加劇了當(dāng)?shù)氐馁Y源浪費(fèi)、生態(tài)破壞和貧富差距懸殊，迫切需要改革和調(diào)整。

　　3、增值稅方面。由于資源企業(yè)沒(méi)有“原料”供應(yīng)，其進(jìn)項(xiàng)稅額幾乎為零。如果將資源業(yè)和制造業(yè)實(shí)行完全相同的增值稅政策，必將導(dǎo)致資源企業(yè)增值稅納稅負(fù)擔(dān)的增加。資源型城市在增值稅方面分享比例低，不利于優(yōu)化地方財(cái)政，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，扶持其他產(chǎn)業(yè)。

　　三、支持資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的財(cái)稅政策改革建議

　　實(shí)現(xiàn)資源型城市的可持續(xù)發(fā)展是一項(xiàng)長(zhǎng)期、復(fù)雜和艱巨的工作，應(yīng)根據(jù)資源型城市的現(xiàn)實(shí)狀況，反思政策制定的不足方面，繼續(xù)探索有效的財(cái)稅政策支持，真正實(shí)現(xiàn)資源型城市的持續(xù)發(fā)展。財(cái)稅政策方面，筆者認(rèn)為應(yīng)主要從以下方面加以改革完善：

　　(一)財(cái)政政策改革建議

　　1、加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。通過(guò)財(cái)政專項(xiàng)撥款、財(cái)政參股、財(cái)政貼息方式扶持資源型城市接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)資源型城市的轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，加大扶持資源型城市轉(zhuǎn)型的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度。國(guó)家應(yīng)該提高對(duì)采煤沉陷區(qū)的資金補(bǔ)助比例，增加對(duì)資源地區(qū)和城市下崗職工安置的專項(xiàng)資金補(bǔ)助，妥善解決中央煤炭企業(yè)下放前的歷史遺留拖欠工資和安全生產(chǎn)欠賬。其次，安排國(guó)債和中央預(yù)算內(nèi)資金集中扶持資源型城市，建設(shè)一批發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)并能充分吸納就業(yè)和促進(jìn)資源綜合利用的項(xiàng)目。

　　2、針對(duì)不同資源城市特點(diǎn)制定相應(yīng)的財(cái)政政策。我國(guó)的資源型城市發(fā)展階段各異，針對(duì)不同發(fā)展階段應(yīng)有特殊的財(cái)政政策。如對(duì)于資源開(kāi)采旺盛期的資源型城市，財(cái)政應(yīng)當(dāng)給予政策使資源企業(yè)減緩對(duì)資源的開(kāi)采，更多進(jìn)行資源的精深加工。而對(duì)于資源枯竭城市則可以出臺(tái)政策支持旅游業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)、林業(yè)的發(fā)展。

　　3、出臺(tái)支持接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)政政策。資源型城市要轉(zhuǎn)型就要發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，使城市不再僅僅依賴現(xiàn)有資源發(fā)展。政府可以采取財(cái)政、金融、土地等政策，扶持資源枯竭型替代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)等跳出資源的約束陷阱，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，使城市由原來(lái)單一的資源型城市向綜合性城市轉(zhuǎn)變。另外，還應(yīng)該依據(jù)資源型城市特點(diǎn)出臺(tái)不同的發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的政策。

　　(二)稅收政策改革建議

　　1、優(yōu)化企業(yè)所得稅。(1)建議在企業(yè)所得稅對(duì)老企業(yè)優(yōu)惠的過(guò)渡期內(nèi)對(duì)資源型企業(yè)給予一定的稅收優(yōu)惠，以消除因特定地區(qū)過(guò)渡期內(nèi)的特別優(yōu)惠對(duì)資源企業(yè)持續(xù)發(fā)展帶來(lái)的負(fù)面影響;(2)應(yīng)調(diào)整到資源型城市投資的企業(yè)所得稅中央與地方的分享辦法，凡是到資源型城市從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)，無(wú)論是中央企業(yè)還是地方企業(yè)，所得稅全部留歸地方，中央不再收取提成，這樣能給資源枯竭型城市留下更多的轉(zhuǎn)型資金，為枯竭城市轉(zhuǎn)型工作的順利開(kāi)展提供幫助;(3)對(duì)于一些典型石油、煤炭企業(yè)為了資源枯竭后進(jìn)行轉(zhuǎn)型而逐步投資于高新技術(shù)、環(huán)保、資源替代型產(chǎn)品和項(xiàng)目所取得的收入，可以實(shí)行減計(jì)收入或者實(shí)行低稅率優(yōu)惠，以激發(fā)資源型企業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)型投資的積極性。

　　2、改革資源稅。資源稅制改革對(duì)資源城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響至關(guān)重要。建議資源稅改革從以下幾方面入手：(1)擴(kuò)大資源稅征收范圍。將目前資源稅的征收對(duì)象由礦藏資源擴(kuò)大到非礦藏資源，以便有效利用和保護(hù)資源地區(qū)的林木、草場(chǎng)等重要資源;(2)提高資源稅征收標(biāo)準(zhǔn)，改從量計(jì)征為復(fù)合計(jì)稅。這樣可以保證一些資源地區(qū)濫采資源的現(xiàn)象盡少發(fā)生;(3)對(duì)資源地區(qū)處于資源已開(kāi)始下滑、急需發(fā)展后續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的企業(yè)給予一定的傾斜，適當(dāng)降低資源稅稅額標(biāo)準(zhǔn)。

　　3、給予資源型企業(yè)一定增值稅政策優(yōu)惠。為了減輕資源型企業(yè)增值稅負(fù)擔(dān)，建議在全國(guó)實(shí)行統(tǒng)一增值稅政策基礎(chǔ)上，在資源型城市試點(diǎn)更多的增值稅優(yōu)惠政策，幫助資源企業(yè)重振生機(jī)。一是可以借鑒國(guó)家在所得稅上支持資源綜合利用產(chǎn)品的相關(guān)政策，對(duì)關(guān)鍵性、節(jié)能效益顯著且因價(jià)格等因素制約其推廣應(yīng)用的重大節(jié)能設(shè)備和產(chǎn)品，在一定時(shí)期內(nèi)實(shí)行增值稅“即征即退”政策。可考慮對(duì)資源型城市的企業(yè)的技術(shù)轉(zhuǎn)讓費(fèi)、研究開(kāi)發(fā)費(fèi)、廣告費(fèi)確定一個(gè)合適的扣除比例;二是適當(dāng)提高資源型城市增值稅的地方分成比例，可將增值稅分享比例由目前的25%提高到30%或40%，增值稅增量返還系數(shù)也應(yīng)適當(dāng)調(diào)整。

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