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網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)對(duì)稅收的影響及對(duì)策
摘要:中國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)制度與土地制度高度相關(guān)。以土地占有關(guān)系為主要內(nèi)容的財(cái)產(chǎn)關(guān)系 變遷，是農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的依據(jù)。
中國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)問(wèn)題與農(nóng)民負(fù)擔(dān)高度相關(guān)。農(nóng)民負(fù)擔(dān)現(xiàn)象上看是征收多少的問(wèn)題，本質(zhì)上是政府維持農(nóng)村現(xiàn)行管理體制的制度成本太高。事實(shí)上政府既不可能對(duì)農(nóng)村提供公共品，也無(wú)法與高度分散的9億農(nóng)民進(jìn)行交易。
因此，對(duì)中國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)問(wèn)題的研究，基本上不可能套用西方建立于公民社會(huì)基礎(chǔ)上的稅費(fèi)概念;也不能寄希望于傳統(tǒng)的政治手段。本文總結(jié)的試驗(yàn)區(qū)經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)的教訓(xùn)是：切不可脫離其他制度環(huán)境的約束單純進(jìn)行稅費(fèi)制度改革。
如同90年代的其他改革試驗(yàn)一樣，農(nóng)村稅費(fèi)改革也有“種下龍種收獲跳瘙”的尷尬。我們不得不承認(rèn)：這個(gè)改革本來(lái)是從減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)入手，結(jié)果卻以增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)告終。
1、背景說(shuō)明
史上由于農(nóng)村人口龐大、農(nóng)業(yè)剩余少，農(nóng)民作為納稅主體數(shù)量多而且過(guò)度分散;政府征收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的交易成本高到無(wú)法執(zhí)行的程度。因此，統(tǒng)治者才允許農(nóng)村基層長(zhǎng)期維持“鄉(xiāng)村自治”。自秦代“郡縣制”以來(lái)2千年，政權(quán)只設(shè)置到縣一級(jí)。這是我們這個(gè)農(nóng)業(yè)剩余太少的農(nóng)民國(guó)家能夠維持下來(lái)的最經(jīng)濟(jì)的制度。
解放前的地主占有約50%土地，收取50%地租，占人口約10%的地主既是農(nóng)村的主要納稅人，又是農(nóng)村實(shí)際上自然產(chǎn)生的、起管理作用的社區(qū)精英。所以，“鄉(xiāng)村自治”就是“鄉(xiāng)紳自治”。政府既不必要對(duì)全體農(nóng)民征稅，也不必要直接控制農(nóng)民。因此國(guó)家對(duì)農(nóng)村的管理成本也較低。
解放初期農(nóng)民按社區(qū)人口平均分配了對(duì)土地的占有和收益權(quán)，地主消失了，這本來(lái)應(yīng)該使得政府管理成本上升。但當(dāng)年鄉(xiāng)鎮(zhèn)不設(shè)政府，只設(shè)立由上級(jí)政府派駐并支付開(kāi)支的鄉(xiāng)(區(qū))“公所”;干部下村處理公務(wù)，只安排由政府按照伙食標(biāo)準(zhǔn)支付的“派飯”到戶。因此，管理成本沒(méi)有明顯增加。但是，政府與分散農(nóng)民之間在農(nóng)產(chǎn)品上的交易成本卻大幅度增加。于是出現(xiàn)了1953年嚴(yán)重的糧食供給短缺。這個(gè)時(shí)期，政府征收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的實(shí)質(zhì)不是參與地租分配和為公共品開(kāi)支提供財(cái)政支持，而是國(guó)家要掌握足夠的糧食。
1958-78年的集體化時(shí)期，由于政府已經(jīng)通過(guò)推行統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷和人民公社這兩個(gè)相輔相成的制度，不僅掌握了大部分糧食，而且有效地占有了幾乎全部農(nóng)業(yè)剩余，因此縣以下也不設(shè)立政府，相當(dāng)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的人民公社實(shí)行“政社合一”的管理體制，管理成本雖然大于過(guò)去，但與改革后的20年相比也相對(duì)較低。
改革近20年來(lái)，中國(guó)農(nóng)村實(shí)行了以農(nóng)民平均占有土地產(chǎn)權(quán)為實(shí)質(zhì)內(nèi)容的“家庭承包制”以后，多數(shù)地區(qū)實(shí)行按照土地面積攤派大部分稅費(fèi)任務(wù)的實(shí)際辦法，因此，直到這時(shí)，農(nóng)村稅費(fèi)制度才與土地收益分配和鄉(xiāng)村公共品開(kāi)支與管理制度發(fā)生比較明顯的相關(guān)。
1984年以后，由于以原來(lái)的人民公社為基礎(chǔ)改制成立的的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都設(shè)立了本級(jí)財(cái)政，1994年的分稅制又進(jìn)一步強(qiáng)化了地方財(cái)政，使2800個(gè)縣市、5萬(wàn)多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須增加農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)林特產(chǎn)稅等地方稅、并把本來(lái)屬于村級(jí)占有、使用的“三提五統(tǒng)”足額收取到鄉(xiāng)鎮(zhèn)才能保證基本開(kāi)支。因此，不僅農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題日益突出，而且農(nóng)村稅費(fèi)也逐漸演變成為對(duì)收益的二次分配和公共品開(kāi)支的來(lái)源。
2、“稅費(fèi)征收辦法”改革的教訓(xùn)
農(nóng)村改革是農(nóng)民對(duì)原來(lái)人民公社集體所有制的財(cái)產(chǎn)關(guān)系的突破。農(nóng)民在20年“承包經(jīng)濟(jì)”的制度作用之下，事實(shí)上已經(jīng)逐漸占有了94%的農(nóng)村資產(chǎn)，成為相對(duì)獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)主體。農(nóng)民在維護(hù)自己財(cái)產(chǎn)權(quán)利的斗爭(zhēng)中開(kāi)始形成自主、平等的行為準(zhǔn)則，政府的稅費(fèi)征收至少在理論上也逐漸傾向于調(diào)節(jié)收益分配。正因?yàn)橛羞@種轉(zhuǎn)變，歷史上任何政府對(duì)農(nóng)民征收稅費(fèi)的交易成本都過(guò)高的矛盾，才又逐漸尖銳起來(lái)。
因此，我們?cè)趪?guó)家批準(zhǔn)的農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行了與糧食購(gòu)銷體制相聯(lián)系的“稅費(fèi)征收辦法改革”。試圖從中央政府的客觀需要出發(fā)，對(duì)農(nóng)戶按照承包的土地面積合并計(jì)算所有稅費(fèi)，折抵征收一定數(shù)量的糧食實(shí)物。這個(gè)改革試驗(yàn)使我們得到一些經(jīng)驗(yàn)，但主要的是教訓(xùn)。我們認(rèn)識(shí)到：只有解決5萬(wàn)多個(gè)基層政府在現(xiàn)行政治體制下不斷自我膨脹的問(wèn)題，才能較為徹底地理順政府和農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。
3、下一步稅費(fèi)制度綜合改革的建議
在農(nóng)村建立約5萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府、70萬(wàn)個(gè)行政村和400萬(wàn)個(gè)自然村的村民委員會(huì)來(lái)對(duì)9億農(nóng)民進(jìn)行控制和管理，這種制度的運(yùn)行成本高到“史無(wú)前例”的程度。
鄉(xiāng)村基層組織制度不適應(yīng)家庭承包制的問(wèn)題，至今仍是農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的重大的制約性障礙�？紤]到在全面進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，寄希望于國(guó)家財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)村公共品開(kāi)支負(fù)責(zé)，或?qū)θ踬|(zhì)農(nóng)業(yè)和低收入農(nóng)村人口予以較大幅度補(bǔ)貼，都是不現(xiàn)實(shí)的。因此，改革不同層次的地方政府體制，調(diào)整部門利益關(guān)系，則可能是徹底解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題，改善政府宏觀調(diào)控的必要前提。
今后的設(shè)計(jì)是與基層組織建設(shè)和農(nóng)村政治體制改革相結(jié)合。針對(duì)多數(shù)傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)特別是貧困地區(qū)農(nóng)民負(fù)擔(dān)屢治屢發(fā)，而農(nóng)村基層的組織體制和管理制度長(zhǎng)期薄弱的問(wèn)題，在抓好各項(xiàng)農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)、充分發(fā)育農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體的前提下，鄉(xiāng)級(jí)進(jìn)行 “撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、清財(cái)轉(zhuǎn)社”，村級(jí)開(kāi)展“普選、自治、合作”為主的改革;明確規(guī)定鄉(xiāng)、村兩級(jí)合作社作為財(cái)產(chǎn)主體和納稅主體，農(nóng)民在社區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)只向合作社繳納地租(承包費(fèi))、不再承擔(dān)其他稅費(fèi);最終通過(guò)夯實(shí)基層自治形態(tài)的組織制度基礎(chǔ)，來(lái)保證國(guó)家長(zhǎng)治久安。
中國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)制度改革試驗(yàn)研究
一、農(nóng)業(yè)稅費(fèi)制度的歷史特征
建國(guó)前中國(guó)農(nóng)地約50%是地主所有，農(nóng)民租種土地一般向地主交50%的實(shí)物地租，地主向政府交納10%田賦「1」。因此，農(nóng)業(yè)剩余主要由地主與國(guó)家分享。由于政府的交易對(duì)象主要是地主，而地主作為農(nóng)村納稅主體僅占農(nóng)村人口的不到10%，因此稅費(fèi)征收的制度成本相對(duì)較低。那時(shí)的問(wèn)題，實(shí)際上產(chǎn)生于政府在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)剩余太少的條件下要富國(guó)強(qiáng)兵、追求工業(yè)化，在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)剩余太少的條件下只能采用“征借”的方式，提前相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期預(yù)收稅款，這成了索取農(nóng)業(yè)剩余的主要途徑之一「2」。
1952年全國(guó)土地改革完成，當(dāng)時(shí)約4億農(nóng)民成為農(nóng)業(yè)稅負(fù)的納稅主體。盡管這期間農(nóng)民因?yàn)閯倓偀o(wú)償?shù)玫酵恋兀敢夥e極交售公糧，但由于納稅主體從農(nóng)村人口的10%變成90%，農(nóng)村稅費(fèi)制度的運(yùn)行成本當(dāng)然大幅度提高，1952年土改完成當(dāng)年就出現(xiàn)糧食短缺，1953年9-10月在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)連續(xù)3年大幅度增長(zhǎng)的情況下，糧食問(wèn)題反而愈益嚴(yán)重起來(lái)，政府不得不強(qiáng)制推行統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷。隨之，為了配合貫徹統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度，中國(guó)于1955年實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)合作化，1958年全國(guó)人民公社化。集體化使土地由農(nóng)民私有變成社區(qū)集體公有，納稅主體也由4億農(nóng)民變?yōu)?00萬(wàn)個(gè)合作社(1955)和后來(lái)的7萬(wàn)個(gè)人民公社(1958)。這才相對(duì)解決了政府與分散農(nóng)民無(wú)法交易的問(wèn)題。
有鑒于此我們認(rèn)為，改革前的農(nóng)業(yè)稅負(fù)制度，并不體現(xiàn)對(duì)小農(nóng)、集體、政府三者的利益分配調(diào)節(jié);而體現(xiàn)出國(guó)家在農(nóng)村的主要利益是必須拿到足夠的糧食實(shí)物，因此其農(nóng)業(yè)稅政策視其獲糧方式的變化而定。
建國(guó)初期國(guó)家主要通過(guò)農(nóng)業(yè)稅征實(shí)和采購(gòu)兩種手段取得糧食。例如：從1950年到1952年，在國(guó)家掌握的918億斤原糧中，從農(nóng)業(yè)稅征實(shí)中獲得的占57%，從采購(gòu)得到的占43%「3」。在此期間，農(nóng)業(yè)稅征實(shí)量的比重為93.9%，只有極少量的代金收入「4」。自從1953年國(guó)家實(shí)行糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷政策以后，從農(nóng)民那里獲取糧食的方式從原來(lái)的主要依靠農(nóng)業(yè)稅征實(shí)，轉(zhuǎn)向依靠統(tǒng)購(gòu)。到1978年，國(guó)家從農(nóng)業(yè)稅征實(shí)中獲得的糧食為248億斤，占當(dāng)年國(guó)家糧食收購(gòu)量1234.8億斤的20.1%;到了90年代，國(guó)家取得糧食約1200億斤，農(nóng)業(yè)稅征實(shí)部分也只有250億斤左右，仍然約占20%。?
此外，中央政府對(duì)地方參與農(nóng)業(yè)利益分享十分寬容。建國(guó)以后，中央政府無(wú)力照顧?quán)l(xiāng)村財(cái)政開(kāi)支，允許地方在征收農(nóng)業(yè)稅正稅的同時(shí)，按一定比例征收農(nóng)業(yè)稅地方附加。1950年《新解放區(qū)農(nóng)業(yè)稅暫行條例》規(guī)定農(nóng)業(yè)稅地方附加的比例是最高不得超過(guò)正稅的15%，1951年變?yōu)?0%，1956年為22%，1957年為15%。最終這一比例被1958年頌布的《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)稅條例》以法律形式固定為15%。
盡管一直有最高限額的規(guī)定，但由于它不能滿足鄉(xiāng)村財(cái)政開(kāi)支的需要，因而農(nóng)村各種攤派相當(dāng)嚴(yán)重。據(jù)財(cái)政部估計(jì)「5」，1950年全國(guó)農(nóng)村攤派約為3億元，1951年達(dá)5.74億元(相當(dāng)于當(dāng)年全國(guó)農(nóng)牧業(yè)稅21.69億的27%)，1952年為1.5億元，1953年為8318萬(wàn)元，1957年為1700萬(wàn)元。這種下降主要是由于興辦農(nóng)業(yè)合作社以后，一部分?jǐn)偱赊D(zhuǎn)由集體開(kāi)支。到文革期間，平均每年的雜項(xiàng)負(fù)擔(dān)相當(dāng)于農(nóng)業(yè)稅的60—80%。
改革初期，中央政府提出整頓農(nóng)民不合理負(fù)擔(dān)的十項(xiàng)措施，并相繼采取了農(nóng)業(yè)稅起征點(diǎn)政策和提高農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格政策，但并未有效降低農(nóng)民的稅外負(fù)擔(dān)。據(jù)有關(guān)部門估計(jì)「6」， 1983年全國(guó)農(nóng)民農(nóng)業(yè)稅外負(fù)擔(dān)約210億元，相當(dāng)于當(dāng)年農(nóng)業(yè)稅47.4億元的4.4倍，占當(dāng)年農(nóng)民人均純收入的8.07%;另?yè)?jù)1984年對(duì)河北等15個(gè)省、市、區(qū)1017.9萬(wàn)人的調(diào)查，農(nóng)民人均稅外負(fù)擔(dān)50.5元，占當(dāng)年人均純收入的16.8%。這一方面說(shuō)明中央政府很難約束地方利益擴(kuò)張行為，另一方面也說(shuō)明農(nóng)業(yè)稅并不起對(duì)農(nóng)民利益的調(diào)節(jié)作用。??
二、改革以來(lái)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)制度的問(wèn)題
1、政府面臨“兩害相權(quán)取其輕”的兩難選擇
1958年中國(guó)政府頒布了《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)稅條例》「7」，當(dāng)時(shí)確定的稅收原則、計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn)、課稅對(duì)象等內(nèi)容，本來(lái)都是根據(jù)當(dāng)年全國(guó)實(shí)現(xiàn)人民公社化以后的實(shí)際情況制定的，迄今為止，中國(guó)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅負(fù)制度仍然以此為基礎(chǔ)。
由于80年代初期的土地按人口均分已經(jīng)基本恢復(fù)了分散的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，所以政府實(shí)際上面臨兩難選擇：如果繼續(xù)執(zhí)行原來(lái)的制度，就需要重新建立社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織來(lái)替代分散小農(nóng)作為納稅主體。如果按照國(guó)際通行的原則建立稅費(fèi)制度，就不得不再次面對(duì)與9億農(nóng)民交易費(fèi)用高到無(wú)法操作的矛盾。
這個(gè)兩難選擇是典型的“兩害相權(quán)取其輕”。而且無(wú)論做何選擇，現(xiàn)行稅制也客觀上不能起到調(diào)節(jié)收益分配的作用。有鑒于此，中國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)制度即使真改革，也無(wú)條件照搬發(fā)達(dá)國(guó)家的制度經(jīng)驗(yàn)，更不可能單獨(dú)進(jìn)行。
2、外部環(huán)境的變化
以“大包干”為主要內(nèi)容的農(nóng)村改革和1982-84年的連續(xù)3年大豐收，產(chǎn)生巨大的“制度效益”，一度使國(guó)家、集體和農(nóng)民在收益增長(zhǎng)的情況下，形成增量利益分配的相對(duì)均衡。尤其值得注意的制度環(huán)境約束條件是：當(dāng)時(shí)還沒(méi)有建立各級(jí)地方政府財(cái)政;糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷體制也并未改變，在只有這個(gè)被中央政府直接控制的壟斷流通部門與農(nóng)民交易的特殊條件下，政府并不受到交易成本增加的困擾。
但是自80年代中期以來(lái)，農(nóng)村稅費(fèi)制度的外部環(huán)境發(fā)生了根本變化：
一是1985年在農(nóng)業(yè)3年大豐收出現(xiàn)賣糧難的壓力下，政府對(duì)2百多種農(nóng)產(chǎn)品放開(kāi)市場(chǎng)，糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷的壟斷經(jīng)營(yíng)也一度被打破，政府對(duì)農(nóng)民的糧食交易改為“合同定購(gòu)”和計(jì)劃與市場(chǎng)并行的“雙軌制”。
二是1986年完成了撤消人民公社、改制為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的農(nóng)村組織體制改革，成立了約7萬(wàn)個(gè)有自己獨(dú)立的財(cái)政利益和相應(yīng)的稅收權(quán)利的基層政府。他們都有工業(yè)化、現(xiàn)代化的沖動(dòng)，都會(huì)參照中央政府改革前的制度經(jīng)驗(yàn)，在占有資源和從農(nóng)業(yè)提取剩余的制度安排上，必然形成“路徑依賴”。
3、稅費(fèi)、組織、糧食，這3方面形成了依存關(guān)系
80年代中期以來(lái)，雖然原有的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)制度的基本框架沒(méi)變，但在上述市場(chǎng)化和農(nóng)村組織制度改革之下形成了新的外部環(huán)境，直接導(dǎo)致了基層農(nóng)業(yè)稅費(fèi)制度出現(xiàn)了地方政府和黨政組織收益不得不增加的變化。
隨著建立了“6套班子「8」”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不斷擴(kuò)張，和代表上級(jí)政府部門的所謂“7所8站「9」”不斷增加和強(qiáng)化有利于本部門的“管理(收費(fèi))”職能，以及完善鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政和加強(qiáng)村級(jí)組織建設(shè)等項(xiàng)自上而下的任務(wù)的全面落實(shí)，地方政府和鄉(xiāng)村黨政組織開(kāi)支大幅度增加，并且只能從土地和農(nóng)民那里收取;而最節(jié)約交易費(fèi)用的辦法主要是與國(guó)家“正稅”搭車，通過(guò)糧食定購(gòu)收取。于是，近10年來(lái)農(nóng)業(yè)稅及地方附加、各種鄉(xiāng)村攤派和由“價(jià)稅合一”的糧食統(tǒng)購(gòu)演變而來(lái)的低價(jià)糧食定購(gòu)等都在不斷增加。
此外，國(guó)家為了滿足地方黨政組織和下設(shè)部門不斷增長(zhǎng)的開(kāi)支需求，又給農(nóng)業(yè)和農(nóng)民增加了多種負(fù)擔(dān)：一是由農(nóng)業(yè)稅派生的農(nóng)林特產(chǎn)稅，二是《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》規(guī)定的不超過(guò)上年人均純收入5%的鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留費(fèi)以及義務(wù)工、積累工的以資代勞;三是各級(jí)政府部門出臺(tái)的行政事業(yè)收費(fèi)及攤派、集資、罰款。
而且，以上稅費(fèi)的征收，都是通過(guò)由地方政府和鄉(xiāng)村黨政組織操作的現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅費(fèi)制度和糧食定購(gòu)體制實(shí)現(xiàn)的，也就是說(shuō)，近10年來(lái)基層組織體制、農(nóng)業(yè)稅費(fèi)制度和糧食購(gòu)銷體制這3個(gè)方面已經(jīng)構(gòu)成相輔相成的關(guān)系。?
4、現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅費(fèi)制度運(yùn)行中的問(wèn)題
l 現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅制不科學(xué)：
一是現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅制幾十年一貫制，已使當(dāng)前農(nóng)業(yè)稅的征收出現(xiàn)了諸多與現(xiàn)實(shí)情況脫節(jié)的地方：如計(jì)稅常產(chǎn)與實(shí)際常產(chǎn)、名義稅率與實(shí)際稅率、計(jì)稅土地面積與實(shí)際土地面積等，從而產(chǎn)生了高產(chǎn)低稅或低產(chǎn)高稅、名義稅率高實(shí)際稅率低或名義稅率低實(shí)際稅率高、有稅無(wú)地或有地?zé)o稅等種種不合理現(xiàn)象。
二是農(nóng)林特產(chǎn)稅存在著“五難”、“四多”、“一高”的問(wèn)題：“五難”是指面積確定難、產(chǎn)量核實(shí)難、價(jià)格定準(zhǔn)難、征收操作難、減免落實(shí)難;“四多”是稅目多(包括6個(gè)稅種、26個(gè)細(xì)目)、稅率多(包括生產(chǎn)環(huán)節(jié)、收購(gòu)環(huán)節(jié)的12個(gè)稅率)、征收環(huán)節(jié)多(有的生產(chǎn)環(huán)節(jié)征，有的收購(gòu)環(huán)節(jié)征，也有的兩個(gè)環(huán)節(jié)都征)、征收方法多(包括查帳征收法、查實(shí)征收法、查驗(yàn)征收法、委托代征法、核實(shí)收入征收法);“一高”是指征收成本高。因此在實(shí)際操作中農(nóng)林特產(chǎn)稅根本不可能按規(guī)定推行據(jù)實(shí)計(jì)征，而按人按地平均分?jǐn)倓t是大多數(shù)地方的現(xiàn)實(shí)選擇。
l “三提五統(tǒng)”費(fèi)用不公平
將農(nóng)民承擔(dān)“三提五統(tǒng)”費(fèi)用規(guī)定為以鄉(xiāng)為單位按上年不超過(guò)年農(nóng)民人均純收入的5%交納，掩蓋了由于各村人口、耕地面積、生產(chǎn)力水平、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的差異而導(dǎo)致的村與村之間、戶與戶之間的農(nóng)民人均純收入的差異，從而出現(xiàn)苦樂(lè)不均、甚至“劫貧濟(jì)富”等不平等、不合理的現(xiàn)象。?
l 稅外負(fù)擔(dān)問(wèn)題過(guò)重
稅費(fèi)之外的“收費(fèi)、罰款、集資、攤派”等項(xiàng)目，政出多門、項(xiàng)目繁雜，隨意性強(qiáng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅中央國(guó)家機(jī)關(guān)所制定的向農(nóng)民收費(fèi)的項(xiàng)目就多達(dá)99項(xiàng)，此外還有要農(nóng)民出錢、出物、出工的升級(jí)達(dá)標(biāo)活動(dòng)43項(xiàng)。從河北省的情況看，僅18個(gè)省直部門就清理出向農(nóng)民收費(fèi)的文件56個(gè)，收費(fèi)項(xiàng)目多達(dá)83項(xiàng);石家莊市19個(gè)縣市總計(jì)清理出獨(dú)自制發(fā)的涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)的文件125個(gè)，總計(jì)各類名目的收費(fèi)、罰款、攤派、集資項(xiàng)目多達(dá)852項(xiàng)「10」。?
5、現(xiàn)行糧食定購(gòu)體制的問(wèn)題?
l 糧食“暗稅”較重
“暗稅”緣于“價(jià)稅合一”的糧食定購(gòu)任務(wù)，其數(shù)量大體相當(dāng)于國(guó)家糧食定購(gòu)價(jià)與市場(chǎng)價(jià)之間的差額。多年來(lái)(除個(gè)別年份外)，國(guó)家糧食定購(gòu)價(jià)一般都大大地低于市場(chǎng)價(jià)，因此農(nóng)民交售定購(gòu)糧時(shí)的牌市價(jià)差即可視為農(nóng)民向國(guó)家的無(wú)償貢賦，實(shí)際上帶有“稅”的性質(zhì)。據(jù)河北省魏縣的反映，1995年全縣小麥定購(gòu)任務(wù)中，定購(gòu)價(jià)與市場(chǎng)價(jià)的差價(jià)款為1655.1萬(wàn)元;玉米的定購(gòu)任務(wù)中定購(gòu)價(jià)與市場(chǎng)價(jià)的差價(jià)款為344.1萬(wàn)元兩項(xiàng)合計(jì)“暗稅”為1999.2萬(wàn)元，相當(dāng)于全縣農(nóng)業(yè)稅709萬(wàn)元的2.82倍。?
l 定購(gòu)任務(wù)苦樂(lè)不均，難以調(diào)整
現(xiàn)有糧食定購(gòu)任務(wù)的分配格局是1985年國(guó)家糧食體制由統(tǒng)購(gòu)改為合同定購(gòu)時(shí)確定的。一方面，當(dāng)時(shí)糧食大豐收產(chǎn)生了“賣糧難”，糧食市場(chǎng)價(jià)格較低，各地在國(guó)家改統(tǒng)購(gòu)為合同定購(gòu)時(shí)，為了減輕“賣難”的壓力都盡可能多地爭(zhēng)取與國(guó)家簽訂合同定購(gòu)數(shù)量;另一方面，當(dāng)初合同定購(gòu)任務(wù)較重老的糧食主產(chǎn)區(qū)的增糧潛力趕不上新的糧食主產(chǎn)區(qū)，后者的糧食定購(gòu)比率要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于前者(如河北省有的縣糧食定購(gòu)比率高達(dá)33%，而有的還不到5%)。隨著1985年以后糧食生產(chǎn)連續(xù)徘徊、糧食合同定購(gòu)變成了硬性的定購(gòu)任務(wù)，糧食定購(gòu)價(jià)低于市場(chǎng)價(jià)的情況雖有反復(fù)，但其趨勢(shì)是愈演愈烈。這就決定了誰(shuí)多承擔(dān)定購(gòu)任務(wù)誰(shuí)吃虧，從而造成定購(gòu)任務(wù)此輕彼重，難以調(diào)整。?
6、稅費(fèi)征管的交易成本過(guò)高
現(xiàn)行稅費(fèi)制度的征管成本較高，財(cái)務(wù)管理混亂。各地普遍出現(xiàn)嚴(yán)重的“跑、冒、滴、漏”的4個(gè)“點(diǎn)”現(xiàn)象：鄉(xiāng)以上財(cái)政和各部門平調(diào)鄉(xiāng)村集體資金“跑”一點(diǎn)，稅費(fèi)收取時(shí)鄉(xiāng)村加碼“冒”一點(diǎn)，鄉(xiāng)、村、組三級(jí)在收取、結(jié)算、管理、使用等環(huán)節(jié)上“滴”一點(diǎn)，大批人力摧糧、要款、吃喝浪費(fèi)“漏”一點(diǎn)，致使稅費(fèi)征管過(guò)程中浪費(fèi)嚴(yán)重。
據(jù)安徽省渦陽(yáng)縣試驗(yàn)區(qū)在耿皇鄉(xiāng)1996年的試驗(yàn)，鄉(xiāng)經(jīng)管站、財(cái)政所組織19人下村，嚴(yán)格按國(guó)家規(guī)定實(shí)行依率計(jì)征農(nóng)林特產(chǎn)稅。他們跟蹤農(nóng)林特產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷售過(guò)程達(dá)2個(gè)多月，認(rèn)真進(jìn)行成本、收入核算;最后征收了4萬(wàn)元的農(nóng)林特產(chǎn)稅。但這些人下鄉(xiāng)的用品、工資、補(bǔ)助、誤餐等費(fèi)用開(kāi)支近4萬(wàn)元，征收成本基本與征收稅額相同。問(wèn)題的實(shí)質(zhì)仍然是政府與分散農(nóng)民之間的交易成本過(guò)高。
3、基層干群關(guān)系緊張、惡性事件時(shí)有發(fā)生。
上述“五難”、“四多”的問(wèn)題，造成村與村之間、戶與戶之間矛盾重重。大量不合理的開(kāi)支打入鄉(xiāng)村集體資金的開(kāi)支范圍，致使鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)既混亂，又無(wú)法公開(kāi)。一方面農(nóng)民負(fù)擔(dān)逐年增加，但有多少稅費(fèi)項(xiàng)目，分別是什么、是多少，農(nóng)民心里沒(méi)有底，抵觸情緒大;另一方面基層干部直接代表政府向農(nóng)民征收稅費(fèi)，對(duì)現(xiàn)行制度成本高的問(wèn)題既無(wú)法解釋，又必須執(zhí)行，于是工作手段強(qiáng)硬，經(jīng)常與農(nóng)民群眾發(fā)生摩擦。再加上農(nóng)村財(cái)務(wù)管理混亂，造成基層干群關(guān)系緊張，各地不斷出現(xiàn)農(nóng)民集體上訪和鄉(xiāng)村干部遭報(bào)復(fù)傷害事件，給農(nóng)村形勢(shì)造成極大的不穩(wěn)定。
三、農(nóng)業(yè)稅費(fèi)“征收辦法”改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)
自1993年，有些農(nóng)民負(fù)擔(dān)較重的地方一方面自發(fā)地采取撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、合并機(jī)構(gòu)、壓縮編制的措施，以減少政府開(kāi)支;另一方面也開(kāi)始試行農(nóng)業(yè)稅費(fèi)“征實(shí)”或叫“公糧制”改革，并于1994年引起農(nóng)業(yè)部農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)辦公室的重視，納入試驗(yàn)項(xiàng)目加以指導(dǎo)。這項(xiàng)改革經(jīng)過(guò)了初期有指導(dǎo)的試驗(yàn)和隨之而來(lái)的地方自發(fā)推廣兩個(gè)階段。到1998年，已在安徽、河北、湖南、貴州、河南、陜西等省的近70個(gè)縣市推行。?
1、初期試點(diǎn)階段
安徽省阜陽(yáng)市太和縣、湖南省懷化地區(qū)新晃縣、貴州省湄潭縣和河北省正定縣在1993年個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，于1994—1996年在農(nóng)業(yè)部農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)辦公室的指導(dǎo)下進(jìn)行了改革試驗(yàn)。各地試點(diǎn)方案的基本思路大體一致，但在操作上也存在一定差異。?
l 基本一致的內(nèi)容主要包括：
(1) 改革現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征收辦法，將農(nóng)業(yè)稅費(fèi)合并征收;
(2) 確定征實(shí)總量，一定三年不變;
(3) 取消合同定購(gòu)，實(shí)行農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征實(shí)或叫“公糧制”，完成征實(shí)任務(wù)后的其他糧食可直接進(jìn)入市場(chǎng)交易;
(4) 征實(shí)的糧款由鄉(xiāng)財(cái)政與糧食部門統(tǒng)一結(jié)算，實(shí)行稅費(fèi)分流、稅歸財(cái)政，費(fèi)歸鄉(xiāng)村;
(5) 村提留實(shí)行“村有鄉(xiāng)管”;
(6)農(nóng)民在完成征實(shí)任務(wù)后，有權(quán)拒絕各種攤派。?
l 主要差異有：
(1) 征實(shí)范圍：有的地方只包括農(nóng)業(yè)稅及地方附加、村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌三項(xiàng)，如正定、湄潭等地，有的地方也將農(nóng)林特產(chǎn)稅合并進(jìn)來(lái)，四項(xiàng)一次計(jì)征，如太和、渦陽(yáng)等;
(2) 征實(shí)總量的計(jì)算：正定實(shí)行的是“依率計(jì)征法”，即按農(nóng)民承包耕地前三年平均常產(chǎn)的8—10%計(jì)征;太和則采取“公式倒算法”，即“稅費(fèi)總額÷糧價(jià)=征實(shí)總量”，而湄潭則是將農(nóng)業(yè)稅征實(shí)部分保持不變，將村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌部分折價(jià)征實(shí);
(3) 征實(shí)依據(jù)：如太和縣、正定縣主要依據(jù)納稅地畝數(shù)量分配征實(shí)任務(wù)，湄潭縣將農(nóng)業(yè)稅、村提留部分以承包土地?cái)?shù)量為依據(jù)征實(shí)，鄉(xiāng)統(tǒng)籌的征實(shí)按現(xiàn)有人口分?jǐn)?還有的地方如河南郾城縣則實(shí)行“地稅人費(fèi)”的分配辦法;
(4) 征收方式和時(shí)間：從征收方式看，有的地方實(shí)行農(nóng)業(yè)稅費(fèi)全部征實(shí)，有的地方實(shí)行以征實(shí)為主，交糧困難的可部分折交代金;從征收時(shí)間看，有的地方分夏秋兩季按比例征收，有的地方一季完成;
(5) 給農(nóng)民公布的結(jié)算價(jià)格：主要有二種：定購(gòu)價(jià)及介于定購(gòu)價(jià)與市場(chǎng)價(jià)之間由有關(guān)部門確定的協(xié)商價(jià);有的地方只按定購(gòu)價(jià)結(jié)算，有的地方只按協(xié)商價(jià)結(jié)算，有的地方將定購(gòu)任務(wù)部分按定購(gòu)價(jià)結(jié)算，其余按協(xié)商價(jià)結(jié)算;
(6) 鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留資金的管理：征實(shí)糧款結(jié)算以后，村提留款大都實(shí)行村有鄉(xiāng)管，代管單位有的是鄉(xiāng)財(cái)政，有的是鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)站;鄉(xiāng)統(tǒng)籌款實(shí)行鄉(xiāng)有鄉(xiāng)管(財(cái)政所管或鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)站管)。?
2、自發(fā)推廣階段試點(diǎn)方案的變化?
這一階段之所以不同于1994-96年有指導(dǎo)的試驗(yàn)，主要在于地方政府從自身收益穩(wěn)定增加出發(fā)，不承擔(dān)1996年以后糧食價(jià)格下降帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)和損失，自發(fā)地取消了原來(lái)試驗(yàn)方案確定的與糧食購(gòu)銷體制改革相結(jié)合的特征。
自發(fā)推廣階段的典型是阜陽(yáng)市的12個(gè)縣市區(qū)在前幾年太和縣、渦陽(yáng)縣初期試驗(yàn)的基礎(chǔ)上，于1997年推行的以“稅費(fèi)合一，限額征收”為主要內(nèi)容的改革;以及以河北省魏縣為代表的一些縣市，在參考太和縣、正定縣等地做法的基礎(chǔ)上，于1996年推行的以“稅費(fèi)并收一口清、以地定金折實(shí)征「11」”。與前階段有指導(dǎo)的試驗(yàn)相比，自發(fā)推廣階段地方政府的做法主要有以下變化：?
一是從核定征實(shí)總量征收糧食，向核定貨幣總量征收現(xiàn)金變化。
阜陽(yáng)試驗(yàn)區(qū)1997—1999年的實(shí)施方案規(guī)定的征收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)限額標(biāo)準(zhǔn)是：預(yù)計(jì)1997—1999年三年農(nóng)民人均年純收入2000元，按5%標(biāo)準(zhǔn)確定的“三提五統(tǒng)”費(fèi)為100元;再加上每年農(nóng)民人均承擔(dān)的農(nóng)業(yè)兩稅為30—40元，二者相加即為“限額標(biāo)準(zhǔn)”。并以貨幣形式將稅費(fèi)合一的任務(wù)按一定的標(biāo)準(zhǔn)分?jǐn)偟矫總�(gè)農(nóng)戶，一定三年不變。這就改變了初期試驗(yàn)階段按每畝百斤糧或按前三年耕地畝均常產(chǎn)的8—10%的標(biāo)準(zhǔn)核定“征實(shí)”數(shù)量的做法。
魏縣1996年是按照核定的前三年畝均收入的10%確定稅費(fèi)貨幣總額，并將其分解下達(dá)給農(nóng)戶，實(shí)行稅費(fèi)合一“貨幣金額”一定三年不變。?
二是“一定三年”的征實(shí)量由確定變成不確定。
阜陽(yáng)市1997年的方案在執(zhí)行中，除了有一部分可根據(jù)全縣糧食定購(gòu)任務(wù)給農(nóng)戶下達(dá)征實(shí)量，并按定購(gòu)價(jià)格折抵稅費(fèi)貨幣任務(wù)外，其余的要么要求農(nóng)戶交納現(xiàn)金，要么要求農(nóng)民按當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格折實(shí)補(bǔ)足(因1997年市場(chǎng)價(jià)低于定購(gòu)價(jià))。
魏縣每年征實(shí)總量的確定，是用一定三年不變的稅費(fèi)貨幣總金額除以每年夏收前由縣政府委托有關(guān)部門根據(jù)國(guó)家定購(gòu)任務(wù)、定購(gòu)價(jià)格和市場(chǎng)糧價(jià)確定的 “綜合價(jià)格”計(jì)算出來(lái)的;這種介于定購(gòu)價(jià)與市場(chǎng)價(jià)之間的“綜合價(jià)格”每年是不確定的，因此每年實(shí)際的征實(shí)量也是不確定的。
三是稅費(fèi)結(jié)構(gòu)的變化。
在初期試驗(yàn)階段，各試點(diǎn)單位確定的稅費(fèi)總額中，一般只含“法定稅費(fèi)”項(xiàng)目，如農(nóng)業(yè)稅及地方附加、農(nóng)林特產(chǎn)稅、三提五統(tǒng)費(fèi);雖然有些地方出現(xiàn)了所謂的“第三塊資金「12」”，但這只是一個(gè)結(jié)果，是制定試驗(yàn)方案時(shí)不可預(yù)計(jì)的。但是1996年在魏縣征收的7868萬(wàn)元稅費(fèi)總額中，不僅包括了5385萬(wàn)元的“農(nóng)業(yè)兩稅，提統(tǒng)兩費(fèi)”，還包括433萬(wàn)元的“教育集資”和2050萬(wàn)元的“農(nóng)村發(fā)展資金”。所謂“農(nóng)村發(fā)展資金”就是“第三塊資金”。魏縣將其視為“農(nóng)民應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)的法定義務(wù)”而定名為“農(nóng)村發(fā)展資金”。
3、經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)
農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革初期階段曾經(jīng)取得諸多成效，不僅確實(shí)在試驗(yàn)的3年中有效地控制住了農(nóng)民負(fù)擔(dān)的增長(zhǎng)，保證糧食部門穩(wěn)定掌握了無(wú)償?shù)募Z源;而且節(jié)約了稅費(fèi)征管成本，減少了糧食在金融部門的虧損掛帳，提高了銀行資金使用效率。此外，“稅費(fèi)合一項(xiàng)、折實(shí)一次征，三年不變樣”的改革措施，迎合和利用了農(nóng)民在交納稅費(fèi)方面 “皇糧國(guó)稅、不交有罪”的納稅意識(shí)和“固定、簡(jiǎn)單、明了”的行為要求，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民交糧的積極性。
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