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行政授權(quán)理論的局限與發(fā)展
行政授權(quán)理論的局限與發(fā)展
【摘要】行政授權(quán)理論作為行政法學(xué)理論的重要組成部分，在行政法中的地位和作用越來(lái)越重要。
本文對(duì)行政授權(quán)理論初步分析，發(fā)現(xiàn)行政授權(quán)理論的部分局限性，針對(duì)問(wèn)題完善行政授權(quán)理論體系，提出行政授權(quán)理論進(jìn)一步深化和發(fā)展的觀點(diǎn)。
【關(guān)鍵詞】行政法;行政授權(quán);理論研究
行政授權(quán)理論是研究行政授權(quán)的綜合性理論，涉及權(quán)力來(lái)源、授權(quán)本質(zhì)、外在責(zé)任等一系列問(wèn)題，現(xiàn)有的行政法律理論體系中，并沒(méi)有真正意義上的行政授權(quán)理論，發(fā)展行政授權(quán)理論對(duì)適應(yīng)社會(huì)發(fā)展和建設(shè)和諧政府有重要意義。
一、行政授權(quán)理論概述
行政授權(quán)是一個(gè)抽象的概念，法律文件中一般表述為授權(quán)。
胡建淼教授在《行政法學(xué)》一書(shū)中，將行政授權(quán)定義為：?jiǎn)雾?xiàng)法律、法規(guī)、規(guī)章直接決定，或通過(guò)法律、法規(guī)、規(guī)章明確的授權(quán)性規(guī)定，有行政機(jī)關(guān)間接決定，將某方面或某項(xiàng)行政職權(quán)授予行政機(jī)關(guān)以外的組織行使并獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的行政職權(quán)配置方式。
獲得授權(quán)后，被授權(quán)者以自己的名義行使行政職權(quán)，實(shí)施行政管理，并對(duì)外獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。
如何定性行政授權(quán)，是行政授權(quán)理論需要解決的首要問(wèn)題。
有學(xué)者認(rèn)為，法律法規(guī)或規(guī)章直接決定是一種授權(quán)行為，其實(shí)無(wú)論是法律法規(guī)或規(guī)章直接決定還是將行政職權(quán)授予行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)間接決定沒(méi)有本質(zhì)上的區(qū)別，都是行政機(jī)關(guān)將固有的行政權(quán)力依法授給有關(guān)組織，實(shí)質(zhì)還是“權(quán)力的轉(zhuǎn)移”。
行政職權(quán)原本是立法直接賦予行政機(jī)關(guān)由其行使的專屬權(quán)利，但是在特殊條件下，行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)及其他組織也能成為行政職權(quán)的獨(dú)立行使著和責(zé)任承擔(dān)者，表現(xiàn)為通過(guò)授權(quán)性法律法規(guī)將行政職權(quán)授予特定組織享有和行使。
所以，有學(xué)者認(rèn)為行政授權(quán)理論不僅包括法律、法規(guī)或規(guī)章對(duì)有關(guān)組織的直接授權(quán)，還包括行政主體在法律、法規(guī)許可的條件下，通過(guò)法定的程序和形式，將自己的行政職權(quán)的全部或部分轉(zhuǎn)讓給有關(guān)組織，后者據(jù)此以自己的名義行使該職權(quán)，并承受該職權(quán)的行為效果，行政授權(quán)是一種行政權(quán)力的轉(zhuǎn)移。
二、行政授權(quán)理論的局限性
該行政授權(quán)理論將行政主體授權(quán)與法律法規(guī)授權(quán)相分離，把我國(guó)行政法學(xué)的行政授權(quán)理論研究向前推進(jìn)了一大步。
但仔細(xì)研究會(huì)發(fā)現(xiàn)，該理論本身存在一定局限性：
(一)行政授權(quán)依據(jù)過(guò)于絕對(duì)化
首先，行政授權(quán)理論依據(jù)是法律、法規(guī)或規(guī)章的規(guī)定，把行政授權(quán)完全建立在法律法規(guī)或規(guī)章規(guī)定的基礎(chǔ)之上，過(guò)于絕對(duì)化。
只要法律、法規(guī)或規(guī)章有規(guī)定的情況下，行政機(jī)關(guān)便可將自身職權(quán)授出，而不區(qū)分此規(guī)定是否合法，行政機(jī)關(guān)是否有權(quán)做出這樣的規(guī)定。
其次，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，有關(guān)行政授權(quán)的稱謂有10多種。
除了明確的“授權(quán)”之外，還有其他稱謂。
例如：(1)“授權(quán)或委托”，如國(guó)家煙草專賣局可以“授權(quán)或委托”省級(jí)煙草專賣局簽發(fā)煙草專賣品準(zhǔn)運(yùn)證;(2)“授權(quán)委托”并用，如在公路上擅自超限運(yùn)輸?shù)�，授�?quán)委托的公路管理機(jī)構(gòu)可以罰款;
(3)“決定”，如縣級(jí)以上地方人民政府交通主管部門(mén)可以“決定”由公路管理機(jī)構(gòu)行使公路行政管理職責(zé);(4)有關(guān)扣繳義務(wù)人依法履行代扣、代收稅款的職權(quán)的規(guī)定，對(duì)行政職權(quán)的轉(zhuǎn)移以“代扣”“代收”等詞語(yǔ)籠統(tǒng)含糊地表示。
上述規(guī)定都符合法律、法規(guī)許可的范疇，全都認(rèn)定為行政授權(quán)的話，被“授權(quán)”主體將獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任顯然是不符合現(xiàn)實(shí)的，這種只要有法律法規(guī)或規(guī)章的規(guī)定就可以授權(quán)的形式，人為的擴(kuò)大了行政授權(quán)的范圍，導(dǎo)致出現(xiàn)行政授權(quán)背離現(xiàn)實(shí)的結(jié)果，既與實(shí)踐相脫離，又不能維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，甚至?xí)`導(dǎo)立法和執(zhí)法活動(dòng)。
(二)行政授權(quán)理論欠規(guī)范化
由于法律、法規(guī)對(duì)行政授權(quán)的形式?jīng)]有統(tǒng)一的規(guī)定，在實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)就有了更多的自由裁量權(quán)，往往這個(gè)時(shí)候就出現(xiàn)了授權(quán)不規(guī)范的現(xiàn)象。
行政授權(quán)必須是出于特殊的需要情況下做出的，在沒(méi)有調(diào)查清楚必要性和授權(quán)主體條件時(shí)，行政機(jī)關(guān)往往為了自身便利，自由裁量，就會(huì)出現(xiàn)授權(quán)不規(guī)范的現(xiàn)象：(1)授權(quán)過(guò)大或者權(quán)限不夠，這樣在實(shí)際工作過(guò)程中，就不能有效的展開(kāi)工作;(2)授權(quán)內(nèi)容不明確，導(dǎo)致授權(quán)無(wú)效，給行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人都造成不必要的麻煩;
(3)在實(shí)踐中，往往沒(méi)有一個(gè)規(guī)范的授權(quán)程序，程序合理是公正結(jié)果的保障，沒(méi)有規(guī)范的程序，就不能保證公正的結(jié)果;(4)行政授權(quán)的形式也不統(tǒng)一，實(shí)踐中大多口頭通知、會(huì)議決定，內(nèi)部文件等形式并存，沒(méi)有一個(gè)信息公開(kāi)的披露，行政相對(duì)人的權(quán)利受到侵害時(shí)往往找不到正確的行政主體作為被告。
三、行政授權(quán)理論的發(fā)展
顯然此理論很多方面都亟待解決，行政授權(quán)理論不在于未能與立法、司法的規(guī)定保持一致，而在于其未能反映出行政授權(quán)的本質(zhì)，導(dǎo)致其無(wú)法指導(dǎo)實(shí)踐。
行政授權(quán)理論的發(fā)展重點(diǎn)把握以下幾個(gè)方面：
(一)理順行政授權(quán)法律依據(jù)，規(guī)范行政授權(quán)法律用語(yǔ)
行政授權(quán)法制不完善是導(dǎo)致行政授權(quán)混亂的根本原因，行政授權(quán)的依據(jù)可以是法律、法規(guī)，也可以是規(guī)章，但是要對(duì)行政授權(quán)的法律依據(jù)做出限制，并不是只要在法律、法規(guī)或規(guī)章有規(guī)定的情況下，行政機(jī)關(guān)便可將自身職權(quán)授出，要審查行政授權(quán)的合法性和行政機(jī)關(guān)是否有權(quán)限來(lái)進(jìn)行授權(quán)。
另外對(duì)于法律規(guī)定中的用詞也應(yīng)規(guī)范化，明確授權(quán)和委托等相關(guān)概念的區(qū)分，分別建立各自的法律體系。
(二)完善行政授權(quán)程序，加強(qiáng)行政授權(quán)監(jiān)督
行政授權(quán)理論欠規(guī)范化，行政機(jī)關(guān)應(yīng)制定合理的行政授權(quán)的程序，加強(qiáng)行政授權(quán)的監(jiān)督。
首先行政授權(quán)之前要先調(diào)查，確定授權(quán)的必要性和授權(quán)者的資格，然后根據(jù)調(diào)查情況確定受權(quán)者;授權(quán)者在做出授權(quán)決定之前，應(yīng)組織相關(guān)人員召開(kāi)聽(tīng)證會(huì);最后制作授權(quán)決定書(shū)并公布授權(quán)書(shū)。
授權(quán)不是放權(quán)，授權(quán)者要加強(qiáng)對(duì)受權(quán)者的監(jiān)督，加強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、授權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)受權(quán)機(jī)關(guān)的監(jiān)督以及司法機(jī)關(guān)通過(guò)司法審查和對(duì)政府部門(mén)審查監(jiān)督等。
參考文獻(xiàn)：
[1]胡建淼.行政法學(xué)[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2003：11.
[2]耿寶建.行政授權(quán)新論_走出理論與現(xiàn)實(shí)困境的一種認(rèn)知嘗試[J].法學(xué)，2006，(4).
[3]張曉光.芻議行政授權(quán)幾個(gè)周邊問(wèn)題[J].河北法學(xué)，2002，(4).
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