淺析依憲執(zhí)政的四個層次的研究分析論文
一、依憲執(zhí)政的地位
(一)依憲執(zhí)政是依法執(zhí)政的核心�？茖W(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政既是黨長期以來堅(jiān)持的執(zhí)政方式，也是執(zhí)政規(guī)律，“科學(xué)執(zhí)政主要是解決執(zhí)政的‘合規(guī)律性’問題，也就是說，我們黨制定的路線、方針、政策都要符合社會發(fā)展的規(guī)律，這是執(zhí)政的基礎(chǔ)和前提。民主執(zhí)政主要是解決‘合目的性’問題。為什么人執(zhí)政，是執(zhí)政理念中最根本的問題??依法執(zhí)政是合規(guī)律性與合目的性的統(tǒng)一”。因此，科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政是有機(jī)的統(tǒng)一體，依法執(zhí)政處于核心地位，科學(xué)執(zhí)政和民主執(zhí)政是依法執(zhí)政的組成部分，二者缺一不可。而依法執(zhí)政，“實(shí)際上也就是黨依據(jù)憲法和對國家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)??關(guān)鍵在于調(diào)整和理順黨政關(guān)系，是黨政關(guān)系合理化(亦即科學(xué)化)、規(guī)范化、制度化和程序化”。
顯而易見，依法執(zhí)政首先是依憲執(zhí)政，依憲執(zhí)政是依法執(zhí)政的核心。倘若依法執(zhí)政將憲法置于一旁，那么依法執(zhí)政就失去了支撐，不得要領(lǐng)，容易造成本末倒置。憲法是國家的根本大法，不僅處于法律體系的最頂端，而且也是最內(nèi)核，任何法律都衍生于憲法，憲法是其他法律的載體和基礎(chǔ)。按道理說，依法執(zhí)政其實(shí)在某種意義上就是依憲執(zhí)政，因?yàn)樗蟹啥紤?yīng)該是憲法的催生物，但是，又因?yàn)榉芍贫鹊牟煌晟�，現(xiàn)有的某些法律內(nèi)容與憲法精神并不相符，故而依法執(zhí)政并不能完全保證就是依憲執(zhí)政。反過來，依憲執(zhí)政必然是依法執(zhí)政，由于憲法是法律之法，因此，依法執(zhí)政最基本和最本質(zhì)的表現(xiàn)形式就是依憲執(zhí)政。
換言之，依憲執(zhí)政是依法執(zhí)政的必要條件，只有依憲執(zhí)政才能導(dǎo)生依法執(zhí)政，否則依法執(zhí)政就可能流于形式。當(dāng)然，按照前述邏輯，依法執(zhí)政也不單單表現(xiàn)為執(zhí)行法律，還表現(xiàn)為確認(rèn)憲法的至高無上性和法律的不可抗拒性。這樣，依法執(zhí)政就應(yīng)該有兩方面的含義或內(nèi)容，“一是執(zhí)政黨進(jìn)入政治體制內(nèi)部依法行使國家權(quán)力，而不是置身于政治體制外部實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)。二是指黨的執(zhí)政活動的法治化，就是執(zhí)政黨的一切活動，包括意志表達(dá)、政治錄用和資源配置等皆納入法制軌道，使黨的活動在憲法和法律范圍內(nèi)進(jìn)行”。很清楚，能夠規(guī)定黨進(jìn)入法治系統(tǒng)進(jìn)行執(zhí)政和治理的法律文件只有憲法，因此，黨只有承認(rèn)和遵從憲法才能獲得執(zhí)政黨的身份，也才有資格在憲法的架構(gòu)下依照法律規(guī)定進(jìn)行施政。也就是說，憲法是黨獲得身份和權(quán)力的唯一途徑，也是依法執(zhí)政的最高行動綱領(lǐng)。
二、依憲執(zhí)政的對象
(一)依憲執(zhí)政主體，即黨的領(lǐng)導(dǎo)的問題。作為依憲執(zhí)政主體的中國共產(chǎn)黨，如何處理黨紀(jì)與國法的分際和邊界，是評判依憲執(zhí)政是否能夠有序推進(jìn)的重要指標(biāo)。其中，包含了以下兩大問題：一是黨的地位問題。由于依法治國“要求一切國家機(jī)關(guān)、各政黨、社會團(tuán)體、其他社會組織和公民個人都必須依照憲法、法律及其它具有法律效力的規(guī)范性文件來行使自己的權(quán)力和權(quán)利”，因而包括執(zhí)政黨在內(nèi)的所有政治組織及社會團(tuán)體都必須在法治的軌道上運(yùn)作，在憲法和法律規(guī)定的相關(guān)范圍內(nèi)活動是衡量是守法的還是越界的政治行為體的基本標(biāo)志。這樣，黨如何重新定位在國家和政府之間的位置，就顯得尤為重要。過去，我們國家的政黨與政府的關(guān)系常常是以黨領(lǐng)政;而如今，在依法治國的導(dǎo)向下，就要求執(zhí)政黨轉(zhuǎn)變自身角色，從“以黨領(lǐng)政”過渡到“以黨引政”，前者是黨的位階高于政府的位階，政府在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行施政，而后者則要求政黨通過人大對政府加以監(jiān)督和引導(dǎo)，人大處于權(quán)力運(yùn)作的核心地帶，而政府則只是貫徹民意的權(quán)責(zé)單位。二是黨的政策問題，執(zhí)政黨必須在憲法的架構(gòu)下進(jìn)行執(zhí)政，通過人大平臺發(fā)揮執(zhí)政黨的功能。相應(yīng)地，黨的政策就不應(yīng)直接訴諸政府部門，而應(yīng)通過民意機(jī)構(gòu)即各級人大進(jìn)行決策再交付政府執(zhí)行。于此，政府貫徹黨的意志才更具有合法性和民主性。當(dāng)前，由黨的政策轉(zhuǎn)化成國家政策的方式主要有兩種：“一是先實(shí)施政策決策，再以立法和修改法律的形式轉(zhuǎn)化為國家法律制度;二是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度需要法律機(jī)制保障的情況下，黨先行做出政策決策，彌補(bǔ)國家法律制度的缺失，然后再轉(zhuǎn)化為國家法律制度�！憋@然，上述兩種方式皆是事后彌補(bǔ)的做法，并不能起到規(guī)范的效果，也不符合依憲執(zhí)政的要義，因?yàn)椤耙缿棃?zhí)政，就是黨依照憲法實(shí)施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)，不能以黨代政，以政策之治代替憲法之治”。故此，往后各級政府的政策皆應(yīng)以同級人大的決定作為其施政的來源。進(jìn)一步說，即是法不授權(quán)不可為，法即授權(quán)不可不作為;政府行政法規(guī)要有法律依據(jù)，其不能違背憲法和法律。
三、依憲執(zhí)政的內(nèi)容
總體而言，依憲執(zhí)政的內(nèi)容主要分為兩個面向：政府層面和公民層面，也可以說是規(guī)范權(quán)力層面和保護(hù)權(quán)利層面。第一，政府層面，也即規(guī)范權(quán)力的層面。依憲執(zhí)政不單單是要求黨要以憲法作為行動指南，在憲法和法律規(guī)定的范圍活動，而且還需要發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，推進(jìn)依法治國建設(shè)，真正做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。然而，依法治國的核心在于依憲治國，這就要求在黨的領(lǐng)導(dǎo)下對憲法的實(shí)施和貫徹做出一系列的規(guī)劃和布局。
換言之，依憲執(zhí)政，首先強(qiáng)調(diào)的是黨要提升憲法的能力，從這一角度上講，依憲執(zhí)政的主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包含五個方面：一是提高憲法適用能力;二是提高立法能力;三是提高依法行政的能力;四是提高司法能力;五是提高調(diào)控能力，妥善處理中央與地方關(guān)系。其二，依憲執(zhí)政，也要求加強(qiáng)執(zhí)行憲法的能力，從這一層面上來講，依憲執(zhí)政的內(nèi)容又可以包括：一是將黨的活動范圍限縮在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi);二是將政府(廣義)的權(quán)力限縮在憲法和法律所規(guī)定的范圍內(nèi);三是將中央政府的權(quán)力限縮在憲法和法律所規(guī)定的范圍內(nèi);四是將行政部門的權(quán)力限縮在憲法和法律所規(guī)定的范圍內(nèi)。其三，依憲執(zhí)政更要求加強(qiáng)對憲法實(shí)施情況的監(jiān)督，一方面，應(yīng)建立和完善憲法監(jiān)督機(jī)制，“進(jìn)一步完善憲法監(jiān)督制度，加強(qiáng)對于違憲的法律法規(guī)的審查，讓憲法成為維護(hù)國家法制統(tǒng)一，保障國家政令暢通的基礎(chǔ)和準(zhǔn)則”。譬如適時(shí)建立“憲法委員會”，進(jìn)而從制度上保證違憲審查的力度。另一方面，要強(qiáng)化政府外部監(jiān)督，其中包括社會組織、人民團(tuán)體以及新聞媒體，三管齊下對國家機(jī)關(guān)及其公職人員的執(zhí)法和違法行為進(jìn)行監(jiān)督，從而保障權(quán)力在陽光下運(yùn)行。第二，公民層面，即保障權(quán)利層面。眾所周知，公民屬于法律概念，“社會成員由憲法獲得政治共同體成員的公民身分，承擔(dān)起公民身分也就意味著把與此不同類的民族或文化身分?jǐn)R置起來”。
故此，有了法律的規(guī)定，才能使公民身份得以確認(rèn)，有了身份的確認(rèn)，才能使公民的基本權(quán)利得到保障。根據(jù)依憲執(zhí)政的精神，這就要求黨“要進(jìn)一步還原以保障公民基本權(quán)利為要義的憲法觀;要全面實(shí)施憲法宣示的公民基本權(quán)利;以違憲審查和憲法訴訟保障公民基本權(quán)利不受侵犯”。因?yàn)樵诋?dāng)前的法治環(huán)境中，不僅公民的權(quán)利意識不強(qiáng)，政府的憲法觀念也依舊薄弱，這樣，似乎就有必要在黨內(nèi)外加強(qiáng)憲法教育，普及憲法精神，推進(jìn)憲法實(shí)施。同樣，人民一旦獲得法定身份，就應(yīng)當(dāng)履行作為公民的權(quán)利與義務(wù)。在政治層面，我國憲法明確規(guī)定公民享有如下權(quán)利：選舉權(quán)與被選舉權(quán);政治自由;監(jiān)督權(quán)。義務(wù)主要包括：維護(hù)國家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié);遵守憲法和法律;維護(hù)國家安全、榮譽(yù)和利益;服兵役和參加民兵組織。監(jiān)督權(quán)主要是對國家機(jī)關(guān)和工作人員的監(jiān)督，這就要求普通公民有必要也有權(quán)利參與到依法治國建設(shè)的隊(duì)伍中來，對政府部門尤其是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。恪守憲法和法律，就是要求公民也必須在法律體制內(nèi)活動，按照法律規(guī)定和程序?qū)覚C(jī)關(guān)及其公職人員進(jìn)行合法性監(jiān)督。若自身合法權(quán)利受到公權(quán)力機(jī)構(gòu)的侵犯，公民亦有權(quán)向有關(guān)部分進(jìn)行申述，尋求法律援助，并獲得適當(dāng)補(bǔ)償。就依憲執(zhí)政的基本涵義而言，作為社會主義法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)者，黨應(yīng)當(dāng)發(fā)揮黨員模范帶頭作用，因?yàn)椤皯椃ㄖ蟹ㄖ蔚囊粋�很重要的要求，就是不僅要求政黨和其他社會組織、團(tuán)體、企事業(yè)單位等一樣必須遵守憲法和法律，而且還要求執(zhí)政黨首先要維護(hù)憲法和遵守憲法。執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定了憲法和法律，也要帶頭遵守憲法和法律，保證憲法的實(shí)施”。
于此，執(zhí)政黨首先應(yīng)該在黨內(nèi)樹立起遵守憲法、依靠憲法、使用憲法和監(jiān)督憲法的良好風(fēng)氣，學(xué)會使用和經(jīng)常使用以憲法條文來限定黨的活動范圍和規(guī)范黨的活動方式，要保證黨的`政策綱領(lǐng)不與憲法背道而馳，而是要相向而行，進(jìn)而在人民群眾中營造起學(xué)習(xí)憲法和踐行憲法的社會氛圍，這既是依憲執(zhí)政的必然要求，也是依法治國的邏輯所在。
四、依憲執(zhí)政的路徑
依憲執(zhí)政的路徑是指黨采取何種方式和途徑來處理黨與國家/政府和公民之間的關(guān)系。當(dāng)下，黨與政府的關(guān)系主要是憑借黨的傳統(tǒng)性權(quán)力來確定的，即黨建立了國家與政府，所以理所當(dāng)然有領(lǐng)導(dǎo)這個國家和政府及其治下民眾的權(quán)力，其并沒有將黨、國關(guān)系，黨、群關(guān)系納入法治范疇。如今，“在一個法治國家中，并不是任何政黨都可以成為執(zhí)政黨，也不是任何政黨以任何方式都可以進(jìn)入國家政權(quán)組織。根據(jù)民主政治和法治的要求，依法執(zhí)政首先意味著，黨依照憲法的規(guī)定以法定的途徑進(jìn)入國家政權(quán)組織”。
換言之，在新的時(shí)代召喚下，不僅執(zhí)政黨有必要嚴(yán)格按照憲法的規(guī)定來治理國政，而且執(zhí)政黨的各級黨政干部更有必要加快適應(yīng)這種轉(zhuǎn)變，養(yǎng)成法治思維，樹立憲法意識。如此一來，黨應(yīng)當(dāng)如何依憲執(zhí)政?有學(xué)者認(rèn)為：“依憲執(zhí)政，不僅包括了執(zhí)政黨依照憲法來對國家生活和社會生活實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)，還包括了依憲立法、依憲行政以及依憲司法等等憲法適用的內(nèi)涵�！币簿褪钦f，黨不只是要依照憲法來治理國家，而且還包括了黨要遵循憲法思路來建立完備的法律體制，完善各種法律、法規(guī)，以確保依憲執(zhí)政不僅僅是依照憲法來執(zhí)政，樹立憲法的權(quán)威，即在憲法規(guī)定范圍內(nèi)行使政權(quán)，還要根據(jù)憲法來修正或廢止目前不合理的法律條文和制度設(shè)計(jì)。簡而言之，“依憲執(zhí)政就是要求黨在執(zhí)政時(shí)，不僅要依憲領(lǐng)導(dǎo)人民制定法律，也要求所制定的政策不得與憲法相違背”。
進(jìn)言之，黨踐行依憲執(zhí)政的路徑主要有兩條：一是執(zhí)行憲法;二是依憲立法。執(zhí)行憲法就是要把憲法所蘊(yùn)涵的精神和規(guī)定的內(nèi)容真真切切落到實(shí)處。顯然，這也包括黨必須在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動，而不是將之束之高閣。當(dāng)前，在我國現(xiàn)有的政治實(shí)踐中，“憲法卻并未樹立起應(yīng)有的權(quán)威，憲法也一直未能真正走入社會、未能真正走向公民的生活”。為此，當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)該是黨將憲法帶到人民的生活中去，讓憲法成為規(guī)范一切政治行為的依據(jù)和準(zhǔn)繩。執(zhí)行憲法是尊重憲法作為國家最高權(quán)威的具體體現(xiàn)，間接地也就尊重了人民當(dāng)家作主的政治地位，這是社會主義社會最本質(zhì)的要求。由于“什么時(shí)候我們尊重了憲法，維護(hù)了憲法尊嚴(yán)，就維護(hù)了人民群眾的利益，什么時(shí)候脫離了憲法，或者不按憲法辦事，你損壞的不僅是黨的形象，是人民的形象，而同時(shí)損害的是整個國家的價(jià)值基礎(chǔ)和形象”。
因而，也可以說，執(zhí)行憲法不僅僅是維護(hù)了人民群眾的基本權(quán)益，更維護(hù)了長治久安、和諧有序的國家形象。當(dāng)然，執(zhí)行憲法要求的是將憲法原則全部貫徹到現(xiàn)實(shí)中去，而不是依執(zhí)政黨隨心所欲僅僅執(zhí)行有利于自身統(tǒng)治的法律條款，而對于有可能與執(zhí)政黨利益或利益集團(tuán)相撞的內(nèi)容則不予以執(zhí)行。顯而易見，這并不是完全意義上的依憲執(zhí)政。換句話說，依憲執(zhí)政的精義之一就是要求執(zhí)政黨全面而深入地執(zhí)行憲法規(guī)定的所有內(nèi)容，否則整個國家就有可能因之畸形發(fā)展，法治社會的建立更是遙不可及。因此，建立憲法監(jiān)察機(jī)制就成為必要，因?yàn)檫@是判斷執(zhí)政黨是言行一致地執(zhí)行憲法還是徒有其名、虛張聲勢的唯一標(biāo)尺。同時(shí)，賦予人民監(jiān)督執(zhí)政黨的權(quán)利，也是貫徹憲法的有效途徑之一，“作為依法治國的內(nèi)在本質(zhì)的權(quán)利，不僅是個體具有自主活動意志的力量源泉，也是制定、實(shí)施、監(jiān)督國家的法和法制建設(shè)不斷完善的重要保障，是增強(qiáng)人民的民主意識和現(xiàn)代文明意識，推動我國依法治國進(jìn)程的不可或缺的要素之一”。
由此可知，人民有沒有被賦予監(jiān)督憲法實(shí)施的權(quán)利，也是檢測黨依法執(zhí)政有沒有落到實(shí)處的重要指標(biāo)。依憲立法，是依憲執(zhí)政的路徑之二，其必要性在于憲法具有至高無上性。在我國，憲法的至高無上性主要指代人民利益的至高無上性。也就是說，憲法要以人民的根本利益為依歸。倘若憲法成為某一政黨、組織或個人謀取私利的工具，那么該憲法也就不能成其為憲法，就更不能加以實(shí)施。法律之治中的法律規(guī)范，必須符合絕大部分人的根本利益。誠如亞里士多德所言，法治應(yīng)該包含兩重含義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律。
換言之，依憲執(zhí)政首先要確保憲法是良好的法律。根據(jù)亞氏的表述，即是要體現(xiàn)公共的“善”，也即是公共利益。因而，依憲立法的首層含義就是指依照內(nèi)容良好的憲法來制定法律;然而，僅僅前者還不足以闡釋依憲立法的全部內(nèi)涵，依憲立法的含義之二是指依照內(nèi)容良好的憲法來制定符合憲法精神的法律。此外，依憲立法的性質(zhì)不是對憲法的補(bǔ)充和取代，而是憲法在社會生活實(shí)施中的具體細(xì)則;依憲立法的原則還表現(xiàn)在依憲立法的內(nèi)容不應(yīng)該超出憲法內(nèi)容的范圍，否則就不成之為“依憲立法”，而是“越憲立法”，這無異于挑戰(zhàn)了憲法作為根本大法的至高地位，否定了憲法作為一切法律之源、之本的最高權(quán)威性�！耙缿椓⒎ㄊ欠稍谥贫ㄟ^程中保證憲法的最高法律效力得到體現(xiàn)，它包含兩方面的內(nèi)容：一是立法機(jī)關(guān)的立法程序是依據(jù)憲法的規(guī)定啟動并運(yùn)行的;二是所制定的法律應(yīng)具有憲法根據(jù)并與憲法不相抵觸。其中構(gòu)成憲法的任意一種要素都不得忽視，如憲法的指導(dǎo)思想、憲法的基本原則和憲法規(guī)范�！�
在我國，人民代表大會既是權(quán)力機(jī)關(guān)，也是立法機(jī)關(guān)，與西方“議行合一”有一定相似之處，但它們之間又有本質(zhì)上的不同，區(qū)別在于西方的“議行合一”是競爭體制下的“議行合一”，而我國的“議行合一”是黨領(lǐng)導(dǎo)下的“議行合一”，存在不嚴(yán)格的權(quán)責(zé)體系。也就是說，我國的“議行合一”既缺少對行政的監(jiān)督，也缺少對立法的監(jiān)督。那么，在依憲立法架構(gòu)下，如何確保立法機(jī)關(guān)尤其是最高立法機(jī)關(guān)依憲立法是考驗(yàn)黨能否依憲執(zhí)政的關(guān)鍵。于是，法律條款違憲性審查制度的建立和完善就顯得刻不容緩。其審查方式主要有“嚴(yán)格事先審查，將規(guī)范性文件違憲的概率預(yù)防到最低點(diǎn);謹(jǐn)慎適用事后審查，開辟其他審查途徑，保障依憲立法的普遍實(shí)現(xiàn)”。
然而，問題是違憲審查的主體是誰?在我國，目前這一權(quán)力屬于全國人民代表大會，但這種既是球員又是裁判的結(jié)構(gòu)性弊病顯然不利于監(jiān)督的有效實(shí)施。為此，建立專職專責(zé)的違憲審查機(jī)制便是大勢所趨。例如，有學(xué)者就大膽設(shè)想“在全國人民大會內(nèi)部實(shí)行‘兩全分立’的憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)，即建立隸屬于全國人民代表大會，與全國人大常務(wù)委員會平行的全國人大憲法委員會，專施解釋憲法和違憲審查之職權(quán)”。也有學(xué)者建議，“在全國人民代表大會下設(shè)立獨(dú)立的憲法委員會(也可稱憲法監(jiān)督委員會)，把最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的憲法監(jiān)督與憲法委員會的專門機(jī)構(gòu)違憲審查制結(jié)合起來，實(shí)行以憲法委員的專門機(jī)構(gòu)審查為主的體制”。由上可知，大部分學(xué)者皆建議在最高權(quán)力機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立“憲法委員會”，只是對于“憲法委員會”的權(quán)力位階和政治地位的見解有所不同。不過，毫無疑問，“憲法委員會”位階性越高、權(quán)力性越大、獨(dú)立性越強(qiáng)，對于依憲治國的效果勢必越大。
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