行政法上合法預(yù)期保護的必要性分析論文

　　合法預(yù)期保護原則在英國、歐盟法等法域中十分流行，并且已變得十分成熟。我國政府也正逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榉��?wù)型政府，因此，引入這一原則的時機已經(jīng)成熟。本文主要從公共管理學(xué)的角度論證我國引入合法預(yù)期保護原則的必要性，希望對我國誠信政府的建設(shè)給予有益的借鑒。

　　翻開我國行政法教材，我們根本看不到合法預(yù)期保護原則的影子。應(yīng)當(dāng)說，合法預(yù)期保護原則理應(yīng)是行政法上不可忽視的一個原則，一方面它在一定程度上約束了行政機關(guān)的行為——特別是在我國這種行政權(quán)力如此之巨大的國家;另一方面，在法律上規(guī)定這一原則，會給保護行政相對人的合法預(yù)期提供更可靠的法律依據(jù)，指導(dǎo)行政機關(guān)實施行政管理等相關(guān)行為。

　　從世界各國的相關(guān)研究來看，從行政法的角度論述合法預(yù)期保護原則的著作為數(shù)不少，但其大多數(shù)的分析都是關(guān)于比較成熟的國家的理論，我國是否適用這一制度，需要我們來進行論證，鑒于此，本文就從行政管理學(xué)的角度對行政法上的合法預(yù)期保護的必要性進行分析，以冀對我國引入此制度提供有益的借鑒。

　　“現(xiàn)代行政法負有雙重使命：平等對待公民與促進高效行政管理。”[1]在本文的開始，我們就提出這一觀點：保護行政相對人的合法預(yù)期，不僅可以更好的保護行對人的個人利益，更有利于促進政府管理。

　　一、政策變化的成本分析

　　在討論這一問題之前，我們先來思考這樣一個簡單的問題：A在路邊挖了一個大洞，也沒有任何提示措施，然后，B掉進了這個大洞，那么，A需要承擔(dān)責(zé)任嗎?根據(jù)侵權(quán)法的相關(guān)理論，個人的義務(wù)僅限于其能夠事先預(yù)見對方將信賴其作出的承諾，并且當(dāng)其不履行承諾時對方會因此而受損失。也就是說，盡管個人不能夠控制他人探悉其意圖的種種方式，但是個人對自己是否愿意告訴別人其活動意圖還是能夠控制的。

　　[2]當(dāng)兩個無辜的人因某一事件都要有所損失時，因自身行為而致?lián)p害后果產(chǎn)生的一方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)損失。[3]從經(jīng)濟學(xué)的角度來看，亞當(dāng)·斯密提出的理性的經(jīng)濟人具有這一特點：在滿足經(jīng)濟人將其活動的全部成本內(nèi)部化這一條件后，其在充分的市場環(huán)境中將會生產(chǎn)出符合社會要求的數(shù)量的特定產(chǎn)品和服務(wù)。從經(jīng)濟學(xué)家的角度看，上文中提到的經(jīng)濟人的這種特質(zhì)有一個好處，那就是當(dāng)其在追逐私人利益時，他會權(quán)衡由于其行為所產(chǎn)生的的成本和利益之間的利弊。

　　出于一樣的考慮，行政機關(guān)在改變其行政行為時，如若因其改變給行對人造成財產(chǎn)損失時，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)對此種損失予以內(nèi)部化：行政機關(guān)制定政策變化的所有的成本都應(yīng)由其本身完全承擔(dān)起來，只有如此規(guī)定，行政機關(guān)才有動力，積極主動的選擇最優(yōu)化的方案來制定法規(guī)政策。如若不然，可能會出現(xiàn)以下情形：法規(guī)的制定者不顧行政行對人因政府自身改變政策而承擔(dān)的可能高額成本，對自己制定法規(guī)的價值抱有幻想，出臺了一些很不合適宜的法規(guī)。

　　還有一點需要注意，行政行對人對政策的變化一般也不是毫不知情的。從這一點上講，我們還要注意分辨相對人主觀上對行政機關(guān)行政行為變化的可能性的判斷。一般情況下，當(dāng)“普通人”有能力預(yù)見行政機關(guān)可能改變其行為時，這時如果相對人仍預(yù)期行政機關(guān)行為具有確定性的，那么，我們此時不宜再保護此種預(yù)期，而應(yīng)由其自己承擔(dān)相應(yīng)的后果。

　　二、公務(wù)負擔(dān)平等學(xué)說的分析

　　傳統(tǒng)的公共管理學(xué)上有這么一句話：僅由個體承擔(dān)社會變遷的成本是不公平的，它應(yīng)由全體成員共同承擔(dān)。這一句話很好的在美國的征收案件中得到了驗證：禁止通過犧牲少數(shù)土地所有人的利益去實現(xiàn)公共利益。在其中的一個案件中，[4]美國紐約州上訴法院(紐約州的最高等級法院)宣布一項五年內(nèi)禁止某一土地所有人拆毀或者翻修房屋的政策無效。

　　法院重點審查了城市政策的改變：多年來，紐約市鼓勵拆除或者改造房屋;許多現(xiàn)行房主購買房屋是為了商業(yè)開發(fā);政府不能忽視這些投資形成的預(yù)期，更不能在未經(jīng)補償?shù)那闆r下就改變多年多已經(jīng)實施的政策。在Shanghai Power Co.v. United States中， 美國最高法院認為，“即使是有效的規(guī)制行為也會構(gòu)成規(guī)制征收，如果政府行為將負擔(dān)過重地轉(zhuǎn)移到一部分個人身上，并且是以很突然和不可預(yù)期的方式作出的，以致于這些受到不利影響的個人無法通過市場有效保護自己”。

　　美國的學(xué)者和法官們達成了這樣一種共識：根據(jù)美國的憲法第五修正案，政府對征收民眾的財產(chǎn)進行賠償時，應(yīng)遵循“禁止政府只讓某些群體承擔(dān)公共負擔(dān)，而按照公正和正義的要求，這應(yīng)當(dāng)是由全體公民承擔(dān)的損失”這一原則。

　　公務(wù)負擔(dān)平等學(xué)說雖然來自于法國，但到目前為止，世界范圍內(nèi)的許多國家已經(jīng)逐漸注意到了這一原則，并且也有一些國家也采納了此種觀點。這一學(xué)說認為，政府的活動是為了公共利益而實施，因而，應(yīng)由社會全體成員平等地分擔(dān)費用。[5]所以，當(dāng)行政相對人由于行政機關(guān)的某種行為、政策、慣例而產(chǎn)生了合法預(yù)期后，一旦行政機關(guān)要改變其行為——此處僅指以公共利益為出發(fā)點，相對人的合法預(yù)期因行政機關(guān)的行為受到受損失后，應(yīng)當(dāng)有獲得補償或賠償?shù)臋?quán)利。

　　從政府的財政收入來看，其財政收入主要來源于全體納稅人，政府的賠償其實就是全社會的賠償，從風(fēng)險分擔(dān)的角度看，這是一種集體承擔(dān)風(fēng)險的機制，它的特點在于：即便是在為了保護公共利益免受個人特定利益的侵害時，政府仍然可以在所有公民中分攤不確定性風(fēng)險的成本。我們重新看一下這一負擔(dān)原則，因政府行為的變動而發(fā)生的成本，由個體承擔(dān)是十分不合適的，更恰當(dāng)?shù)睦響?yīng)是由全體社會成員去分擔(dān)。這樣做的理由在于，為了公共利益而對合法預(yù)期造成了損害，相對于個體來說，這種損害分擔(dān)到全體成員時，對每一個人造成的損害十分微小，遠遠小于個人因合法預(yù)期受損的利益。

　　三、利益權(quán)衡的分析

　　根據(jù)法學(xué)的基本理論，從法的價值方面來說，一種合法的利益——不管是集體還是個體利益，它都應(yīng)該受到保護。實際上，從我國的傳統(tǒng)來看，我們的國人一直是被灌輸了這樣一種觀念：當(dāng)個人利益和集體利益發(fā)生沖突時，我們要犧牲個人利益，服從于集體利益。這就導(dǎo)致了——我們國家沒有對個人合法預(yù)期保護的傳統(tǒng)。

　　在中國，應(yīng)當(dāng)說，主流的價值觀還是集體利益高于個人利益，這種影響的體現(xiàn)充斥在我國的立法、司法、執(zhí)法的各個方面，包括在我國的

　　法學(xué)理論

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　　界，受這種主流觀點的制約，我們并沒有重視這一點，或者說是我們選擇性的遺忘了這一點。再加上最近幾年來房地產(chǎn)熱潮的推動，城市化進程的加快，我們發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)實中的很多情形下，例如對土地的征收，許多地方政府打著公共利益的幌子，其行使公權(quán)力征收造成私人巨大的損失時，個體也沒有或者很難得到賠償(補償)，這種例子在現(xiàn)實中多不勝數(shù)。

　　關(guān)于公共利益和個人利益的價值權(quán)衡方面，筆者個人認為，從一定意義上說，對個體利益的保護本身就是一項重大的公共利益，兩者之間并不一定會產(chǎn)生沖突。在現(xiàn)代行政法上，其必須合理合適的厘清公共利益和個體利益之間的關(guān)系，不管是從質(zhì)還是量上來說，從來就不應(yīng)該存在這樣一種預(yù)設(shè)：公共利益一定高于個體利益。

　　馬克思告訴我們，具體問題要具體分析，所以，我們應(yīng)當(dāng)結(jié)合具體的案例后，在每一案例中權(quán)衡利弊，才能得出哪一利益更優(yōu)先的結(jié)論，否則，我們就會犯形而上學(xué)的錯誤�！按藘蓚�沖突之利益，原則上互相不具有優(yōu)越之地位，亦即行政機關(guān)在權(quán)衡時應(yīng)一視同仁”。 “我國的立法者和學(xué)者正是往往將公共利益和私人利益的關(guān)系視為一種對立的關(guān)系，而且賦予公共利益以天然的優(yōu)越地位，缺少對二者之間關(guān)系的嚴(yán)謹邏輯分析，缺少對個人利益的深切關(guān)懷。實際上公共利益是有個人利益所組成的，不僅‘不確定多數(shù)人’的利益可以成為公益，某些特別重要的個人利益本身就是公益，如公民的生命權(quán)和健康權(quán)。

　　而且，并非所有的公共利益都天然的比個人利益神圣，公共利益與私人利益都具有分量的維度，在發(fā)生沖突時，必須要根據(jù)個案的具體情況對各自的分量進行衡量才能做出取舍。而即使要求個人利益對公共利益退讓，也必須符合比例原則，并為正當(dāng)?shù)膫�人利益的犧牲提供補償�！盵6]我國憲法第13條規(guī)定了：“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償。”

　　從其實質(zhì)上看，這只是一種“防御性”的權(quán)利，憲法的這一規(guī)定顯然并不是說私人的財產(chǎn)權(quán)絕對不可侵犯，當(dāng)國家的這種“侵犯”是一種合理的侵犯時，我們應(yīng)當(dāng)允許此“侵犯”的存在——它使得財產(chǎn)權(quán)作為針對國家而享有的權(quán)利的性質(zhì)更為突出。在此種“針對國家”的結(jié)構(gòu)中，私人財產(chǎn)權(quán)處于“防御國家的不當(dāng)侵犯”與“國家可予正當(dāng)侵犯”的二律背反之中，而對這一矛盾的消解，則有賴于憲法的征用補償條款。[7]

　　回到我國的法律體系中來思考，假如合法預(yù)期保護原則要想在我國的法律系統(tǒng)中發(fā)揮其巨大的作用，其前提必須也應(yīng)當(dāng)是——個人的自治和尊嚴(yán)得到極大的重視。個體的利益一定不能僅是公共利益的附屬品。假如一個國家的法律體系沒有真正的嚴(yán)苛的保護個體利益，它還可能會允許存在可以與維護公共利益的依法行政原則相抗衡的合法預(yù)期保護原則嗎?

　　四、結(jié)語

　　從其他各國的實踐來看，合法預(yù)期保護原則的確立，可以在一定程度上減少行政機關(guān)和行政相對人之間的沖突，促進行政機關(guān)和個人的合作，有利于行政指導(dǎo)的進行。一方面，行政機關(guān)的有關(guān)政策、指導(dǎo)意見可以得到有效的支持;另一方面，行政相對人也就會自覺主動的遵守相關(guān)規(guī)定，減少行政的成本，減少行政訴訟的發(fā)生。

　　2001年，我國加入了WTO，自由、平等、競爭的市場經(jīng)濟在我國已經(jīng)逐步建立起來，人與人之間的交易不僅僅局限于交易對象之間的特定關(guān)系，那種熟人社會的交易模式已經(jīng)不適用于市場經(jīng)濟，甚至?xí)�摧毀市場�?guī)則。所以，在這里，制度規(guī)則的信用狀態(tài)和信任結(jié)構(gòu)對于制度實施效率的發(fā)揮就具有了特別重大的意義。

　　這就告訴我們，行政機關(guān)在做出決定改變政策時，必須充分關(guān)注公眾的預(yù)期，論證政策執(zhí)行的相關(guān)后果。我們從實踐中不難看出，人們在這種情形下更認同行政公權(quán)力的行使，即當(dāng)行政機關(guān)在行使其公權(quán)力時充分尊重公眾的合法預(yù)期時。因為在此情形下，民眾會更多的參與行政管理，也會更加自覺的遵守相關(guān)的政策法規(guī)，這些都提高了行政效率，實現(xiàn)社會管理的目標(biāo)。

　　從另一方面來說，如果我們不對合法預(yù)期進行保護，那么行政機關(guān)和相對人之間可能就會產(chǎn)生猜忌，行政機關(guān)的每一項決定、政策都會受到公眾的質(zhì)疑，行政機關(guān)就要做大量的解釋工作，極大的浪費行政資源。還有一些公民，為了防止出現(xiàn)行政機關(guān)朝令夕改的行為給自己造成損失，在行政機關(guān)出臺每一項政策后，他們會對每一政策進行確認——包括讓法院確認等方式，如此下去，行政機關(guān)的行政行為效力就會處于不確定狀態(tài)，更多的行政資源將會被耗費在解決行政相對人的懷疑方面，而不是更多的用于行政管理。

　　綜上所述，行政機關(guān)制定的政策所產(chǎn)生的效果和人們的預(yù)期之間是相互聯(lián)系、相互制約的。也就是說，一旦人們對行政機關(guān)制定政策的預(yù)期加強，適宜的行政管理政策將會得到良好的施行。與之相反，當(dāng)行政機關(guān)出臺新政策，人們會想出對策，這些政策的實施效果將會大打折扣。所以說，假如合法預(yù)期能夠得到很好的保護，政府的工作效率一定會得到提高，社會的運行也會更加合理有序!

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