中國(guó)足協(xié)作為行政訴訟主體的法理分析論文

時(shí)間：2022-10-09 14:22:19 論文范文我要投稿

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　　摘要：本文主要從四個(gè)方面闡述了中國(guó)足協(xié)作為行業(yè)性社會(huì)團(tuán)體，具備行政訴訟被告的主體條件，理應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

中國(guó)足協(xié)作為行政訴訟主體的法理分析論文

　　關(guān)鍵詞：中國(guó)足協(xié)；行政訴訟主體；體育社會(huì)團(tuán)體

　　2001年10月16日，中國(guó)足協(xié)對(duì)長(zhǎng)春亞泰等幾個(gè)足球俱樂(lè)部做出了“中國(guó)足球史上最嚴(yán)厲的處罰”[1]“足紀(jì)字（2001）14號(hào)處理決定”（以下簡(jiǎn)稱(chēng) 14號(hào)處理決定）。[2]長(zhǎng)春亞泰足球俱樂(lè)部對(duì)此處理決定不服，于2002年1月20日向北京市第二中級(jí)人民法院正式提起行政訴訟，請(qǐng)求法院依法撤銷(xiāo)中國(guó)足協(xié)對(duì)他們作出的處罰決定。北京市第二中級(jí)人民法院于2002年1月23日作出裁定，以“不符合法律規(guī)定的受理?xiàng)l件”為由，裁定不予受理。這在法律界引起了很大反響。

　　對(duì)長(zhǎng)春亞泰足球俱樂(lè)部狀告中國(guó)足協(xié)案涉及的法律問(wèn)題，法律界有不同的意見(jiàn)。一種意見(jiàn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)尊重社會(huì)團(tuán)體包括行業(yè)協(xié)會(huì)的自治權(quán)，認(rèn)為行業(yè)協(xié)會(huì)的行業(yè)管理行為是以自治為基礎(chǔ)的內(nèi)部行為，司法不應(yīng)對(duì)其干涉；另一種意見(jiàn)則認(rèn)為，足球協(xié)會(huì)對(duì)俱樂(lè)部實(shí)施行業(yè)管理的權(quán)力來(lái)自《體育法》的授權(quán)，是行使一種社會(huì)管理性質(zhì)的公權(quán)力行為，足球協(xié)會(huì)是法律授權(quán)組織，而且足球協(xié)會(huì)本身就是一個(gè)官辦社會(huì)團(tuán)體，可以作為行政訴訟的被告。

　　筆者認(rèn)為，中國(guó)足協(xié)作為行業(yè)性社會(huì)團(tuán)體，行使法律、法規(guī)規(guī)定的與行業(yè)管理有關(guān)的職能時(shí)，理應(yīng)具有行政訴訟被告的主體資格，并應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。

　　一、中國(guó)足協(xié)具有行政訴訟被告的適格條件根據(jù)中國(guó)足協(xié)章程，中國(guó)足球協(xié)會(huì)是在《國(guó)際足聯(lián)章程》和《亞洲足聯(lián)章程》的指導(dǎo)下，依照《民法通則》成立的社團(tuán)法人，是依法負(fù)責(zé)管理全國(guó)足球競(jìng)賽活動(dòng)的全國(guó)性單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)。

　　《中華人民共和國(guó)體育法》第29條規(guī)定：全國(guó)性的單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)對(duì)本項(xiàng)目的運(yùn)動(dòng)員實(shí)行注冊(cè)管理。經(jīng)注冊(cè)的運(yùn)動(dòng)員，可以根據(jù)國(guó)務(wù)院體育行政部門(mén)的規(guī)定，參加有關(guān)的體育競(jìng)賽和運(yùn)動(dòng)隊(duì)之間的人員流動(dòng)。第31條規(guī)定：國(guó)家對(duì)體育競(jìng)賽實(shí)行分級(jí)分類(lèi)管理。全國(guó)綜合性運(yùn)動(dòng)會(huì)由國(guó)務(wù)院體育行政部門(mén)管理或者由國(guó)務(wù)院體育行政部門(mén)會(huì)同有關(guān)組織管理。全國(guó)單項(xiàng)體育競(jìng)賽由該項(xiàng)運(yùn)動(dòng)的全國(guó)性協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)管理。第49條規(guī)定：在競(jìng)技體育中從事弄虛作假等違反紀(jì)律和體育規(guī)則的行為，由體育社會(huì)團(tuán)體按照章程規(guī)定給予處罰；對(duì)國(guó)家工作人員中的直接責(zé)任人員，依法給予行政處分。第50條規(guī)定：在體育運(yùn)動(dòng)中使用禁用的藥物和方法的，由體育社會(huì)團(tuán)體按照章程規(guī)定給予處罰；對(duì)國(guó)家工作人員中的直接責(zé)任人員，依法給予行政處分。

　　由此可見(jiàn)，中國(guó)足協(xié)作為全國(guó)性的單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)，按照我國(guó)《體育法》的授權(quán)，分別享有對(duì)足球運(yùn)動(dòng)員的注冊(cè)管理權(quán)、足球的競(jìng)賽管理權(quán)及對(duì)違反紀(jì)律和體育規(guī)則的行為包括服用禁藥等的處罰權(quán)。因此，要參加全國(guó)性的足球比賽或是更高一層次的職業(yè)聯(lián)賽，就必須受中國(guó)足協(xié)這一強(qiáng)制性協(xié)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，在足協(xié)注冊(cè)，由其組織管理比賽。從這一系列被授予的權(quán)力來(lái)看，均屬于國(guó)家對(duì)體育的行政管理職權(quán)在足球領(lǐng)域的體現(xiàn)，是一種公權(quán)力。雖然中國(guó)足協(xié)并非是具有獨(dú)立行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)，但它卻被法律授權(quán)，實(shí)際上行使著國(guó)家授予的特定的行政權(quán)力，這一點(diǎn)不容忽視。從行政法學(xué)理論上說(shuō)，它正屬于被法律法規(guī)授權(quán)的社會(huì)組織，在行使特定的行政權(quán)力時(shí)，它應(yīng)被視同行政主體。

　　根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，可以成為行政訴訟被告主體的，一是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，二是法律、法規(guī)授權(quán)的組織。中國(guó)足協(xié)是法律授權(quán)的管理全國(guó)足球競(jìng)賽的組織。中國(guó)足協(xié)雖然注冊(cè)為社團(tuán)法人，但是它并非自下而上、通過(guò)全體成員民主選舉而組成的自律性的民間社團(tuán)組織。它的組織機(jī)構(gòu)和管理人員是由國(guó)家體育管理機(jī)關(guān)指定和任命的，國(guó)家體育總局在行政職能轉(zhuǎn)變中將足球行政管理的職能交其中國(guó)足協(xié)行使。中國(guó)足協(xié)雖然不是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，但中國(guó)足協(xié)本身是具有行政管理職權(quán)的半官方性質(zhì)的行業(yè)協(xié)會(huì)，具有明顯的官辦色彩；[3]P254而且它屬于法律、法規(guī)授權(quán)的組織。因此，它完全具備法定的行政訴訟被告資格。

　　另外，我國(guó)《行政訴訟法》第25條第4款規(guī)定：“由法律、法規(guī)授權(quán)的組織所作的具體行政行為，該組織是被告�！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第20條第3款也規(guī)定，“法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)行使行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者其它組織”可以作為行政訴訟的被告。由此可見(jiàn)，一個(gè)組織雖然不屬于“國(guó)家行政機(jī)關(guān)，但是法律或法規(guī)授權(quán)其行使行政管理職權(quán)，那么它也就具有了行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)�！卑凑者@些規(guī)定，中國(guó)足協(xié)應(yīng)該屬于法律法規(guī)授予行政管理職權(quán)的“其它組織”，在主體上可以作為行政訴訟的被告。[4]二，“（2001）14號(hào)處理決定書(shū)”屬于具體行政行為按照《行政訴訟法》的規(guī)定，公民、法人和其他組織只有對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員，法律、法規(guī)授權(quán)的組織以及行政機(jī)關(guān)委托的組織或個(gè)人，在行使行政管理權(quán)活動(dòng)中所作出的具體行政行為不服的，才可以向人民法院提起行政訴訟。要認(rèn)定本案中中國(guó)足協(xié)所作的“足紀(jì)字（2001）14號(hào)處理決定”，是否為具體行政行為，需要弄清兩個(gè)問(wèn)題，一是中國(guó)足協(xié)與長(zhǎng)春亞泰足球俱樂(lè)部是何種關(guān)系，二是該處理決定的內(nèi)容性質(zhì)是什么。P254按照《行政訴訟法》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對(duì)其內(nèi)部工作人員的有關(guān)處理決定，不屬于行政訴訟法意義上的具體行政行為，若對(duì)此不服，亦不能提起行政訴訟。中國(guó)足協(xié)與各俱樂(lè)部及其球員、教練員包括長(zhǎng)春亞泰足球俱樂(lè)部之間，不是隸屬的內(nèi)部上下級(jí)關(guān)系，而是一種外部的管理與被管理者之間的不平等關(guān)系，有著與行政訴訟法律關(guān)系相同的、不平等主體之間關(guān)系的特點(diǎn)。因此，從所處理的對(duì)象看，中國(guó)足協(xié)所作的處理決定，不屬于被排除在行政訴訟受案范圍之外的“對(duì)內(nèi)部工作人員的處理”。

　　再?gòu)膬?nèi)容性質(zhì)來(lái)看，中國(guó)足協(xié)作為法律法規(guī)授權(quán)的組織和社團(tuán)法人，兼具法律法規(guī)授予的管理權(quán)和按照行業(yè)規(guī)章的自律管理權(quán)兩類(lèi)管理權(quán)。兩類(lèi)管理權(quán)有所區(qū)別： [6]足協(xié)作為行業(yè)協(xié)會(huì)，其自律管理權(quán)是依據(jù)其章程規(guī)定對(duì)足球競(jìng)技活動(dòng)進(jìn)行管理，包括對(duì)競(jìng)賽規(guī)則、裁判及其規(guī)則，以及競(jìng)賽本身的管理等。這種管理多是一種專(zhuān)業(yè)技術(shù)性很強(qiáng)的管理，主要依據(jù)自律性的競(jìng)賽規(guī)則行使；而足協(xié)作為法律法規(guī)授權(quán)的組織，其享有的法律法規(guī)授予的管理權(quán)是依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定行使的，包括對(duì)整個(gè)行業(yè)的組織和宏觀管理、對(duì)相對(duì)人注冊(cè)管理、對(duì)相對(duì)人的賽場(chǎng)外處罰等。這種管理涉及相對(duì)人法定的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，尤其是涉及注冊(cè)許可、勞動(dòng)就業(yè)、經(jīng)濟(jì)處罰停業(yè)等的管理權(quán)，是一種法定的公權(quán)力或行政管理權(quán)。上述兩種管理權(quán)產(chǎn)生糾紛的解決方式有所不同，前者是按照行業(yè)協(xié)會(huì)章程規(guī)定，由行業(yè)協(xié)會(huì)自行解決、而后者則只能按照法律的規(guī)定，通過(guò)行政司法機(jī)關(guān)依據(jù)法定的行政訴訟程序解決。

　　中國(guó)足協(xié)所作的“14號(hào)處理決定”，不是依據(jù)自律性競(jìng)賽規(guī)則，就足球比賽中的有關(guān)技術(shù)性問(wèn)題所作出的裁斷，而是依據(jù)法律授權(quán)，在實(shí)施行政管理權(quán)活動(dòng)中所作出的涉及相對(duì)人人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的處理決定，其內(nèi)容涉及足球俱樂(lè)部及教練員、球員在整個(gè)職業(yè)聯(lián)賽中的升級(jí)、全體球員教練員的年度注冊(cè)、限期整頓等，由此涉及到俱樂(lè)部、教練員和球員的經(jīng)營(yíng)權(quán)和就業(yè)權(quán)�？梢�(jiàn)，其處罰決定已超出行業(yè)自律管理的范疇，應(yīng)當(dāng)屬于《行政訴訟法》及司法解釋規(guī)定可以提起行政訴訟的具體行政行為。

　　三，中國(guó)足協(xié)章程規(guī)定不能成為排除司法審查的理由反對(duì)法院受理本案的理由之一就是：中國(guó)足協(xié)章程和國(guó)際足聯(lián)章程都規(guī)定，足協(xié)與會(huì)員俱樂(lè)部及其成員之間發(fā)生糾紛不得提交法院處理。實(shí)際上，這個(gè)理由值得商榷。

　　其一，國(guó)際足聯(lián)章程并沒(méi)有排除司法審查的規(guī)定國(guó)際足聯(lián)《章程》第13章第63條第3款關(guān)于爭(zhēng)議解決的規(guī)定是：“如果一國(guó)的法

　　律允許俱樂(lè)部或俱樂(lè)部成員就體育部門(mén)宣布的任何決定在法院提出質(zhì)疑，則俱樂(lè)部或俱樂(lè)部成員在該國(guó)足協(xié)內(nèi)或其授權(quán)的體育裁判機(jī)構(gòu)可能有的全部措施用盡之前，不得在法院提起質(zhì)疑�！庇纱丝梢�(jiàn)，按國(guó)際足聯(lián)的規(guī)定，如果一國(guó)的法律允許的話，則俱樂(lè)部或俱樂(lè)部成員與足協(xié)之間的糾紛，在首先經(jīng)過(guò)足協(xié)內(nèi)部所有處理程序后仍然未得以解決，就可以到法院訴訟。這說(shuō)明國(guó)際足聯(lián)的規(guī)定并不絕對(duì)排斥一國(guó)法律的特殊規(guī)定和司法的終審權(quán)。中國(guó)足協(xié)《章程》關(guān)于中國(guó)足協(xié)爭(zhēng)議只能經(jīng)過(guò)其自己的訴訟委員會(huì)解決，不能將爭(zhēng)議提交法院解決的規(guī)定，與國(guó)際足聯(lián)《章程》有差異。我國(guó)《行政訴訟法》關(guān)于法律授權(quán)的組織的行為屬于行政訴訟范圍，應(yīng)接受司法審查的規(guī)定，就是國(guó)際足聯(lián)《章程》規(guī)定的“一國(guó)法律允許的”狀況。[7]中國(guó)足協(xié)章程關(guān)于糾紛不經(jīng)司法解決的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)僅指足球競(jìng)賽中的專(zhuān)業(yè)性的糾紛，而不應(yīng)當(dāng)包括足協(xié)在行使管理職權(quán)活動(dòng)中與被管理者所發(fā)生的糾紛。否則，就與我國(guó)《行政訴訟法》的規(guī)定相悖，而國(guó)家法律的效力大于足協(xié)章程的效力，違反法律規(guī)定的足協(xié)章程無(wú)效。

　　其二，現(xiàn)行法律和司法解釋并無(wú)不允許司法介入的規(guī)定目前行政訴訟法及其司法解釋的制度安排，已經(jīng)為行業(yè)組織的司法審查留下了比較廣闊的空間。根據(jù) 2000年3月8日最高人民法院頒布的《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉。若干問(wèn)題的解釋》的規(guī)定，公民、法人或其它組織對(duì)具有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。其中否定列舉的六種不予受理的行為不包括對(duì)行業(yè)性社團(tuán)組織行為的司法介入。根據(jù)國(guó)際足聯(lián)《章程》規(guī)定和我國(guó)《行政訴訟法》規(guī)定，對(duì)于中國(guó)足協(xié)行政行為不服的糾紛，應(yīng)適用我國(guó)的《行政訴訟法》，接受法院的審查。

　　其三，通過(guò)法院受理對(duì)行業(yè)組織行為不服提起的行政訴訟，國(guó)外已經(jīng)有法律對(duì)此進(jìn)行了規(guī)定。[8]P（176）如根據(jù)德國(guó)《聯(lián)邦行政法院法》的規(guī)定，行政法院的審查對(duì)象包括行業(yè)組織制定的自治規(guī)章。在德國(guó)首先被列入審查對(duì)象的就有根據(jù)建設(shè)法典的規(guī)定發(fā)布的自治規(guī)章。另外，哈薩克斯坦1996年3月3日頒布實(shí)施的《社會(huì)團(tuán)體法》也規(guī)定，法院可以根據(jù)公民的投訴，在社會(huì)團(tuán)體破壞憲法和法律、多次從事超出其章程規(guī)定的目的和任務(wù)的情況下，作出中止其活動(dòng)3至6個(gè)月的決定。如果該社會(huì)團(tuán)體在規(guī)定期限內(nèi)未再繼續(xù)違法，公民有權(quán)要求法院予以取締。美國(guó)法院在判斷某一行為是否受司法審查時(shí)主要有以下幾個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：首先看該行為是否符合聯(lián)邦行政程序法中規(guī)定的行為；其次，如果不是法律明確規(guī)定的行為，則考察該行為是否對(duì)當(dāng)事人具有拘束力，直接影響當(dāng)事人的法律地位；最后，如果不符合前兩個(gè)條件中的任何一個(gè)，則考察該行為是否已經(jīng)產(chǎn)生損害，如果已經(jīng)產(chǎn)生損害，則是一個(gè)可以受司法審查的行為。

　　因此，在英美國(guó)家，判斷某一組織的某個(gè)行為是否屬于行政訴訟的受案范圍，并不是由該組織的主體性質(zhì)來(lái)決定的，而是由該行為所行使的權(quán)力性質(zhì)來(lái)決定的。即不論該組織是什么性質(zhì)的組織，只要它的行為行使了公共權(quán)力，對(duì)具有公共性的事務(wù)進(jìn)行了管理，那么該行為就受行政法的規(guī)范，具體來(lái)說(shuō)，就是將該行為納入司法審查的范圍。由于行業(yè)組織是對(duì)行業(yè)公共事務(wù)進(jìn)行管理的主體之一，所以，它的大部分行為都是行使公共管理權(quán)的行為。因此，從英美國(guó)家的行政法判例中可以看出，他們是將行業(yè)組織納入行政法的調(diào)整范圍的，其公共管理行為也被作為行政行為來(lái)要求，如規(guī)定其應(yīng)遵循正當(dāng)程序，應(yīng)接受司法審查。

　　而在區(qū)分了公法和私法的大陸法國(guó)家，由于存在行政法院與普通法院的區(qū)別，因而首先必須對(duì)案件的性質(zhì)加以區(qū)分，判斷是否屬于行政案件，從而決定由行政法院抑或普通法院來(lái)受理。根據(jù)大陸法國(guó)家的行政法規(guī)定，行業(yè)組織是公法人的一種，其行為也是一種公法行為，因而由這些行為引起的糾紛由行政法院受理。[9]（p178）

　　四，中國(guó)足協(xié)作為行政被告符合“特別權(quán)力關(guān)系”理論一般來(lái)說(shuō)，對(duì)于社會(huì)團(tuán)體對(duì)其管理的成員的處罰，是否可以起訴，一是要看這種行為是在行使一種公權(quán)力，還是在行使一種內(nèi)部自律性權(quán)利；二是要看社會(huì)團(tuán)體管理的對(duì)象是作為相對(duì)人的公民。法人或其他組織，還是作為內(nèi)部成員。如果是前者提起行政訴訟是沒(méi)有問(wèn)題的；但如果是后者就有爭(zhēng)議。但筆者認(rèn)為，本案中，即使退一步來(lái)說(shuō)，俱樂(lè)部成員與足協(xié)所生糾紛是內(nèi)部關(guān)系，適用特別關(guān)系理論，如果行業(yè)組織行使行業(yè)管理職能涉及內(nèi)部成員身份或影響其權(quán)益時(shí)，也可以將其納入訴訟領(lǐng)域接受司法審查，否則不符合“有權(quán)利必有救濟(jì)”的原則。

　　從國(guó)外的情況來(lái)看，西方國(guó)家在這一問(wèn)題上也經(jīng)歷了一個(gè)較長(zhǎng)的發(fā)展過(guò)程。按傳統(tǒng)的行政法學(xué)理論和實(shí)踐，這種社會(huì)公共團(tuán)體對(duì)其內(nèi)部成員實(shí)施的管理行為被視為 “特別權(quán)力關(guān)系”，[10]對(duì)這些行為不服的，只能通過(guò)內(nèi)部救濟(jì)手段來(lái)解決，司法權(quán)是無(wú)法進(jìn)入的。但隨著時(shí)代的發(fā)展，為滿(mǎn)足社會(huì)生活的需要，不僅政府的行政權(quán)在飛速膨脹，大量的非政府公共組織也紛紛涌現(xiàn)。隨之而來(lái)的問(wèn)題是如何對(duì)這種社會(huì)權(quán)力的分配和裁決行為進(jìn)行救濟(jì)。在現(xiàn)代法治國(guó)家，依照“有損害就有救濟(jì)”的原則，這種對(duì)其成員影響巨大的行為顯然不應(yīng)該逃逸出司法權(quán)力的管轄。在大陸法系的德國(guó)，“特別權(quán)力關(guān)系”說(shuō)已受到越來(lái)越多的限制，一般運(yùn)用公權(quán)力作出的行為都被認(rèn)為是行政行為，須接受行政法院的司法審查。法國(guó)也同樣傾向于把這類(lèi)組織歸為公務(wù)法人之列，使其成為行政主體從而接受行政法的調(diào)整和審查。在美國(guó)，學(xué)者們注意到了非政府公共組織決策過(guò)程更不透明。更容易逃脫司法的管轄，救濟(jì)渠道也更不暢通，因而有學(xué)者建議將聯(lián)邦行政程序法也適用于這些具有公共管理職能的團(tuán)體和組織，使其作出的行為能符合必要的程序要求，進(jìn)而接受司法審查。由此可見(jiàn)，將非政府組織的職權(quán)行為納入司法管轄的范圍之內(nèi)不僅在理論上有依據(jù)，在實(shí)踐中也有他國(guó)的例子可以借鑒，是符合當(dāng)代法治發(fā)展潮流的。因此中國(guó)足協(xié)并不是絕對(duì)不可訴的。

　　綜合上述，中國(guó)足協(xié)具備行政訴訟被告的主體條件，其作出的“足紀(jì)字（2001）14號(hào)處理決定”，屬于《行政訴訟法》中規(guī)定的具體行政行為。足協(xié)章程不能成為排除司法審查的根據(jù)。長(zhǎng)春亞泰足球俱樂(lè)部的起訴，符合《行政訴訟法》及其司法解釋規(guī)定的受理?xiàng)l件，法院應(yīng)受理本案；被管理對(duì)象通過(guò)行政訴訟監(jiān)督行使公共權(quán)力的社會(huì)團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)受到鼓勵(lì)和支持。

　　但是，筆者也認(rèn)為，從長(zhǎng)遠(yuǎn)觀點(diǎn)和完善立法的角度看，需要從立法上進(jìn)一步擴(kuò)大行政訴訟的范圍，打破權(quán)利救濟(jì)的真空，使每一個(gè)權(quán)益受到侵害或可能受到侵害的一般公民。法人和其他組織包括內(nèi)部成員都能獲得救濟(jì)，真正體現(xiàn)現(xiàn)代法治國(guó)家“有損害就有救濟(jì)”的原則，這也才是從根本上最終解決這類(lèi)問(wèn)題的最理想方式。

　　參考文獻(xiàn)。

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