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公共部門的績效評估研究
公共部門的績效評估研究【1】
摘要：文章著重從績效評估內容、目的和方法三個方面回顧了公共部門績效評估的相關文獻，針對公共部門績效評估提出了進一步研究的問題和績效評估設計使用中的幾點結論。
關鍵詞：公共部門;績效評估;測量指標;績效
一、引言
從20世紀70～80年代以來，隨著世界各國行政民主化、現(xiàn)代化改革的日趨深入，西方各國紛紛把公共部門的績效作為追求的首要目標之一，績效評估已經成為各國行政管理體制改革的“助推器”。
目前，亞太地區(qū)各國政府也正在迅速引進西方的績效評估工具和制度。
因此，公共部門的績效評估問題業(yè)已成為公共管理與績效管理領域里研究的熱門課題。
盡管已經出版、發(fā)表了大量有關這一主題的文章和書籍，然而很少能夠嘗試為公共部門提供一個成熟的框架來監(jiān)控和提升它們的績效(Micheli & Kennerley，2005)。
相對于企業(yè)績效評估系統(tǒng)發(fā)展日趨成熟的形勢相比，公共部門的績效評估系統(tǒng)建設還停留在借鑒和模仿的階段。
然而相比于盈利性的商業(yè)機構來說，公共部門的差異性在于它并不關注利潤的最大化、幾乎沒有創(chuàng)造收益的潛力以及甚至沒有績效評估所依據的基線，因為它們的大多收入來自政府稅收，并且需要向更多的利益相關者負責(Boland & Fowler，2000)。
毫無疑問，作為一項有效的管理工具，績效評估將能夠幫助政府、企業(yè)以及個人更好地認識和改進自己的績效。
現(xiàn)代公共部門存在的意義在于能夠向公民和社會提供優(yōu)質高效的各種服務，而對公共部門績效評估結果將有利于公共部門確定問題所在，從而幫助公共管理者提高資源利用的效率和效果，即實現(xiàn)績效改進的目標。
特別是在中國這樣一個特殊的行政體制背景下，盡管績效評估在理論界和實踐界都受到了廣泛的關注，但尚存在諸多問題。
從而探討中國公共部門如政府及其下屬事業(yè)單位的績效評估問題，將有利于推動公共部門的體制改革進程，有利于實現(xiàn)向“服務型”行政部門的轉型。
二、公共部門績效評估的含義
具體而言，績效評估是一個通過改進組織中工作人員的績效和發(fā)展以及個人貢獻者和團隊的能力并向組織提供持久成功的戰(zhàn)略性和綜合性的過程(Armstrong，2000)。
也有人把績效評估看作績效管理的必不可少的組成部分(Boland & Fowler，2000)。
傳統(tǒng)企業(yè)績效的指標大多是根據企業(yè)利潤最大化或者股東財富最大化的原則設計的。
也就是說，以前企業(yè)績效評估主要側重于財務方面的績效。
然而單一財務績效評估已經受到越來越多的批評。
因此，現(xiàn)在績效評估的一個更普遍的做法是除了傳統(tǒng)的財務測量指標之外，還需要非財務的績效指標。
但無論是財務指標還是非財務指標，這些用于管理評估的指標的使用也是值得反思和質疑的。
通常，公共部門的績效評估與組織、組織單元和項目的評估相關聯(lián)，是一個有規(guī)則地收集和報告有關部門或項目的效率、質量和效果信息的過程，其主要功能在于監(jiān)控組織的成果和管理目標，從而作為一個重要的計劃、控制和決策的工具。
與主要側重于股東和客戶的企業(yè)績效評估不同，理想的公共部門績效評估應該能夠平衡與之關聯(lián)的眾多利益相關者的利益，即達到所有的利益相關者滿意的目標。
為了獲取這樣的最終目標，除了傳統(tǒng)的財務和效率指標之外，有關社會、政治和用戶相關的指標也需要納入績效評估系統(tǒng)中來。
這些從不同側面反映的績效評估指標不僅增加了公共部門績效評估的靈活性，而且也可以成為一些非常有用的測量工具來幫助其實現(xiàn)部門最終目標和確保更加廣泛組織的利益(Micheli & Kennerley，2005)。
三、公共部門績效評估的目的
公共部門的績效評估的管理目的主要包括八個方面：評估、控制、預算、激勵、發(fā)揚、獎賞、學習和改進;而且這些目的具有不同的特征，即實現(xiàn)不同的目的需要公共管理者達到不同的要求。
通常來說，公共部門的績效指標的設計不同于重點追求財務績效的盈利性組織，它們使用合理績效指標的動力至少源于以下四個方面：政府的新政策、有限的資源、追求效率和責任的要求。
依據這些方面可以設計出許多具體的測量指標，然而績效評估一個普遍實用的方法是基于流程導向的模型，在這個模型中績效評估指標可以被劃分為投入、流程、產出和結果指標，盡管分類也可能有所變化。
這種方法常常是管理者為內部決策和外部責任進行績效的自我評估和報告的基礎，同時也是外部管制者和基金機構評估的基礎。
具體來說，投入指標主要用于測量提供服務所使用的資源數(shù)量，產出指標則說明完成工作的數(shù)量/程度，流程指標反映了投入與產出之間的關系或者資源利用的效率，而結果指標關系到目標結果或提供服務的作用或者效果。
這些指標可以進一步劃歸為效率和效果兩大類，因為當前人們關注最多的是組織的效率和效果，二者都是績效評估的核心內容。
效率通常是指投入產出比或單位投入的產出數(shù)量，效果則是指一個責任中心的產出與其目標之間的關系(Anthony & Govindarajan，1998)。
就公共部門來說，這兩個概念不僅體現(xiàn)了部門在提供服務的不同階段的中間和最終目標，而且還相應地描述了部門的管理責任和社會公信力。
通常，效果指標的設計、使用和報告被視為綜合績效評估系統(tǒng)的最終成果。
然而，由于許多典型的公共服務的產出難于識別和測量，需要在效率指標的客觀性和效果指標的相關性兩者之間加以權衡，即仔細地平衡兩種類型的測量指標是非常必要的。
四、公共部門績效評估的方法
目前，績效評估和管理的方法非常多，諸如卓越運營模型、全面質量管理、股東附加值、作業(yè)成本法、質量成本法、競爭標桿法、平衡計分卡等在企業(yè)界得到廣泛地應用。
其中每一種都曾收到一定的效果和咨詢效益，并派生了許多重大的活動，但是并不總是成功的(Neely，2000)。
因此，可能存在的疑問是：這些可能相互矛盾的績效評估工具如何共存?因為每一種工具都是獨一無二的，都能夠增加價值并幫助管理者從一種獨特的視角觀察和評價組織的績效，而且每一種都好像要求更大程度的綜合平衡。
其中最能體現(xiàn)這種趨向的是平衡計分卡，它主要關注組織四個方面的績效：財務(股東)、客戶、內部流程和創(chuàng)新與學習。
盡管這些不同的框架和方法都有一些堅定的支持者，然而并沒有一個是解決企業(yè)績效的萬靈藥或最好的方法。
比如卓越企業(yè)模型常包含有一些不可測量的結果，股東價值框架引入了資本成本卻忽視了其他事項，作業(yè)成本法和質量成本法過于強調流程的觀點而忽視了股東、客戶和員工等方面，而全面質量管理觀點則重點關注客戶方面的績效，外部的標桿法通常被用作一種為短期改進而獲得承認的權宜之計，而不是設計一個完善的持續(xù)績效評估系統(tǒng)(Neely & Adams，2000)。
BSC盡管提供一個平衡各方面的評估方法，但是要保持真正的“平衡”，不僅需要關注組織在客戶方面做出的差異，甚至還需要同等地關注包括諸如供應商、員工以及合作伙伴等各個方面。
公共部門的績效評估總會受到公共部門政治體制、業(yè)務模式、社會傾向、內外部組織關系等影響，因而無法直接照搬企業(yè)所使用的那些成熟的框架和方法。
況且績效本身就不是單向的概念，而任何的績效評估都是次優(yōu)的(Meyer，2002)。
目前，人們基于對BSC等績效評估模式缺陷的認識和反思，沿著不同的擴展思路發(fā)展了眾多新的績效評估工具，包括績效棱柱(Neely & Adams，2002)、六西格瑪計分卡(Gupta，2003)以及基于活動的盈利能力分析(Meyer，2002)。
其中，績效棱柱將BSC的四個維度拓展到所有的利益相關者，六西格瑪計分卡將BSC的關鍵流程拓展到所有的流程，基于活動的盈利能力分析則按照BSC的逆向思路僅選擇了一個單一的財務測量指標。
對于這些新發(fā)展的績效評估方法，其中最適用于公共部門績效評估的框架則是績效棱柱。
具體而言，績效棱柱三維模型包括五個方面：利益相關者滿意――確認誰是最具有影響的利益相關者以及他們所想要的;利益相關者貢獻――組織想從他們的利益相關者那里所得到的;戰(zhàn)略――采用怎樣的戰(zhàn)略以確保利益相關者的需求得到滿足;流程――需要實施怎樣的流程來執(zhí)行戰(zhàn)略;能力――需要怎樣的能力來運行現(xiàn)在和未來的這些流程(Neely & Adams，2000)。
五、結論及后續(xù)研究
上述綜述的貢獻在于擴展了公共部門的績效評估的研究文獻，并為下一步的研究提出研究的側重點。
綜述研究之后，本文后續(xù)的研究主要針對中國的公共部門的績效評估情況進行實證分析。
擬采用的方法是問卷調查法和案例研究法：設計針對性的問卷調查中國主要公共管理部門的績效評估狀況和評估目的，并考察他們實際的和期望的績效評估情況;采用個案分析的方法，深入探討某公共部門績效評估系統(tǒng)地建設問題，進而研究適合公共部門的方法，以便從中得出對現(xiàn)有框架調整的具體的思路。
參考文獻：
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公共部門和諧績效評估體系構建研究【2】
引言：公共部門是個相對寬泛的概念，從基本范疇來看，主要包括政府組織、國企等。
隨著我國市場經濟體制的發(fā)展，公共部門的績效高低已成為檢驗地方或區(qū)域核心競爭力強弱的重要標志。
與之相適應，構建科學完善的公共部門績效評估體系，對公共部門的績效做盡可能準確的評價考核，是我們面臨的新課題。
一、和諧績效評估的概念及其意義
(一)和諧績效評估的概念
1.廣義
從廣義層面來說，和諧績效評估是整個公共部門或政府的績效的測評，政府為滿足社會和民眾的需求所履行的職能，體現(xiàn)為政治的民主與穩(wěn)定經濟的健康、穩(wěn)定與快速發(fā)展，人們生活水平和生產質量的持續(xù)提高，社會公正與平等。
2.狹義
在狹義層面，和諧績效評估是指政府分支的各部門，包括事業(yè)單位非營利組織如何履行其被授權的職能，如政策制定執(zhí)行的效果、項目管理實施的狀況影響、給民眾提供服務的滿意度等。
(二)和諧績效評估的意義
1.維護公共部門形象，保證其權威
公共部門績效評估是維護以政府為代表的社會公共形象的重要手段。
從公共部門的構成來看，大凡都具有某種獨特的公利性。
但掌握這些公器的人未必始終心存公心，即真正做到為人民服務，這就要求公共部門必須開誠布公，告之于民，這既有利于民眾檢視公共部門的具體運作流程，又能展現(xiàn)公共部門的坦誠。
2.促進公共部門內在發(fā)展與完善
公共部門績效評估就是要把公共部門工作的滿意度作為其錄用、考核、晉升、福利等的重要指標，就是要借此流程建立完備的人才選用體系，并且以此為動力，努力在全社會創(chuàng)設良性的評價機制，促進公共部門工作的健康發(fā)展。
3.促使公共部門適應外界環(huán)境的變化
公共部門的行政環(huán)境是不斷變化發(fā)展的，如果不適時進行調整政策，政策的針對性、實效性就會逐漸減弱，政策的實效性、針對性也很難達到。
二、當前公共部門績效評估體系存在問題分析
(一)價值取向偏差
績效管理以實現(xiàn)一定的績效目標為基本要求，對于公共部門而言，同營利性的企業(yè)一樣僅追求經濟學意義上的目標是遠不能滿足公眾的需求的。
而當前我國公共管理部門的價值取向有所偏差。
(二)評估主體單一
我國公共部門績效評估多是上級對下級的評估，缺乏政府內部的自身評估以及社會公眾的評估，績效管理應用于公共部門的動因之一是為了回應公民對政府效率低下的不滿。
(三)評估權重不合理
從評估的程序、內容和方法來看，沒有建立一套科學的評估指標體系。
片面追求經濟指標。
評估方法多為定性，較少采取定量方法。
其次從評估方式來看，以官方為主，多是上級行政機關對下級的評估，缺乏社會公眾對政府的評估，績效管理過程處于封閉狀態(tài)，缺乏媒體監(jiān)督。
從評估的目的來看，不是把評估作為提高管理水平有效措施，而是作為一種應付檢查，規(guī)避指責的手段。
(四)規(guī)范性較差
績效管理是對公共項目決策、實施以及效果與影響的評價。
由于當前的公共部門的績效管理沒有相應的制度和法律作保障，缺乏系統(tǒng)的理論指導，因而實踐中存在著很大盲目性。
從另一個角度來看，績效管理是一個消費的過程，需要投入相當數(shù)量的人、物、財及時間，由于評估工作尚未引起足夠的重視，沒有單獨的評估經費撥款，致使評估的資金投入不足。
(五)過分重視考核
在公共部門中，績效管理被片面地理解為績效考核，止步于考核是否達到了預定的標準，沒有績效反饋的環(huán)節(jié)。
實際上，許多地方政府都開展了市民評議等測定公民滿意度的績效評估，但對評估結果的反饋卻較少。
三、我國公共部門和諧績效評估體系的構建
(一)明確價值取向與定位
政府績效評估的目的主要不是為了評出先進和落后，更不是為了懲罰某些公共單位領導人和工作人員，而是為了通過評估，找出公眾對政府提供的公共管理和服務的意見與建議，找出本單位工作在管理中存在的問題，找出影響政府效能的因素，最后找出改進的辦法，因而，績效考評要明確為人民服務的價值取向。
(二)重視公眾參與
引入公眾參與機制，要落實到實處，民眾能否滿意取決于民眾的需求能否得到滿足。
政府要讓民眾滿足，首先是必須取得民眾的參與關注，只有民眾參與了，他們才能以主人翁的身份對政府績效管理提出要求。
其次是政府能順應民意提供高質量的公共產品。
如果政府不能提供民眾滿意的公共物品，將會產生負面的結果。
(三)構建和諧評估權重
績效管理中最重要的是要建立衡量的指標體系。
常用的指標模式是用具體的標準構建的，即公平標準、效率標準、經濟標準和效益質量標準。
由于我國地區(qū)差異較大，政府績效評估的指標設計也應有所不同。
(四)完善管理制度
目前我國政府績效評估處于自發(fā)狀態(tài)，沒有相應的制度和法律保障。
政府的績效評估必須以一定的法律制度來保障、來規(guī)范。
否則很難建立一套完善的績效評估體系。
立法是必要的前提和基礎，只有制定法律規(guī)范，借助法律的力量推動政府績效評估，才能使和諧評估成為可能
(五)重視評估反饋
樹立正確的政績觀，用全面的、發(fā)展、群眾的觀點科學評價政績，是落實和諧績效考評的保證。
分別做到評估功能科學、導向功能科學、激勵功能科學，評價之后必有相應的獎懲，才可以為公共部門改進工作提供內在動力。
四、小結
隨著政府職能的進一步改革，重視公共部門的和諧績效評估有利于從整體上規(guī)范政府的行為，進而更為科學有效地評價公共部門的績效。
我國公共部門的和諧績效評估從根本上講，是一個長期的理論研究和實踐過程，必須從實踐出發(fā)，完善績效評估的定位和價值取向，促進評估主體的多元化，完善公共部門管理，從而構建和諧績效評估體系。
參考文獻：
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公民參與公共部門績效評估的途徑【3】
摘 要：公民參與公共部門績效評估是西方政府改革和治理的重要內容，參與的途徑可分為公眾自發(fā)參與和政府發(fā)起的兩大類，其形式多種多樣，各有優(yōu)勢和劣勢，針對不同的情況選擇合適的參與途徑才能發(fā)揮公民參與對公共部門績效評估的作用。
關鍵詞：公民參與;公共部門;績效評估
公民參與公共部門績效評估可以理解為以公民作為評估主體，通過直接或間接的各種參與渠道，融入到包括績效評估項目規(guī)劃、評估標準劃分、績效指標設計等各個政府績效評估過程中，對公共部門所提供的各種公共服務的效率和效能進行評價和測定，從而維護和保障公民權利，提高公共部門績效水平，實現(xiàn)公共利益的最大化。
從參與的途徑來看，公民參與政府績效評估中的形式和渠道必須是有效的、合法的，從發(fā)起者的角度可以把公民參與途徑分為公眾自發(fā)參與和政府發(fā)起兩大類。
一、公眾自發(fā)參與的途徑
(一)網絡、報紙等輿論途徑
輿論監(jiān)督是依法行政、從嚴執(zhí)政的重要保障，同時也是公民參與的重要途徑之一。
在構建社會主義和諧社會中，輿論監(jiān)督的作用也日益彰顯。
作為社會公眾的喉舌，媒體在進行輿論監(jiān)督時要深刻認識協(xié)調社會利益關系的規(guī)律，準確把握新形勢下人民內部矛盾的新變化新趨勢，不辱使命，為構建和諧社會負起傳媒應盡的責任。
該途徑的優(yōu)點是參與方式簡單方便，公民參與量大，覆蓋范圍廣。
缺點是社會輿論給政府的壓力不夠，政府對輿論的回應率不高導致該途徑的效力比較低;另一方面，社會輿論很難對公共部門績效有完整的系統(tǒng)評估，只能在某一個或幾個方面做出評價。
所以，網絡、報紙等輿論途徑的適用范圍應該是對公共部門工作中具體事件或者具體項目做出評價，給政府形成壓力，并及時在工作中做出相應改變。
社會公眾通過輿論來評價政府的績效，是一種簡單而有效的途徑，政府的決策不得不考慮社會輿論，而隨著信息技術的發(fā)展，公眾的言論自由也越來越大，公眾通過輿論來評估公共部門績效也會越來越方便。
可以預見，在未來的公共部門績效評估中，輿論因素將發(fā)揮更大的作用。
(二)公民通過申訴、投訴等法律手段參與公共部門績效評估
績效申訴作為行政救濟制度的重要組成部分，其基本作用是滿足對被救濟人的相應權利。
在西方，瑞典設立專門的申訴專員制度，1809年瑞典依據憲法規(guī)定設立獨立的調查官員調查市民對失當行政所作投訴的制度。
西方各國紛紛以瑞典的制度為藍本，在本國創(chuàng)設了相同或類似的制度。
該途徑的優(yōu)點是效力比較強勁，能給政府形成足夠的壓力，使政府必須做出改變。
缺點是程序比較復雜，耗時較長，參與群體相對狹小，而且由于當代我國的法律制度還不太健全，公民在與政府的法律糾紛中很難占得上風。
所以法律途徑的適用范圍應該是在公共部門的某種行為損壞了特定公民的直接利益的情況下使用的。
雖然這種途徑對公共部門的整體績效很難形成有效的提高，但是在現(xiàn)代社會的法律體系中，公民的救濟權是不可或缺的，因此公民以法律申訴的途徑參與公共部門績效評估是必須存在的。
(三)成立顧客代表小組，參與到評估工作中
公共部門績效評估中的公眾參與是政府行政改革的一個重要方面。
在新公共管理中，"顧客至上"的理念滲透到公共服務的各個方面。
在政府績效考核中，為取得滿意的效果，就必須成立顧客代表小組，對政府績效進行正確評價，表達社會公眾的利益，督促政府改進績效，提高其公共服務的職能。
該途徑的優(yōu)點是能有效反映民意，監(jiān)督公共部門，使公共部門的績效評估有了固定的第三方主體。
缺點是操作比較復雜，運行成本高，且民意難以統(tǒng)一，民意代表的選舉比較復雜。
所以該途徑適合一些有獨立的經濟來源和人事系統(tǒng)的社會團體的參與。
近年來我國第三部門的發(fā)展也非常迅速，由第三部門來充當"顧客代表評估"的載體也是很合理的途徑。
各種行業(yè)協(xié)會、公益機構等非盈利組織在這方面具有天然的優(yōu)勢，這些機構可以成為公民與政府之間的中間人，他們對政府的評估和要求也就代表了公民或者顧客對政府的要求。
二、政府發(fā)起的途徑
(一)開展民意調查
民意反映了公眾對政府的期待，是構成責任政府的基礎。
民意調查是管理者廣泛獲得相關公眾信息的一種方式，從某種程度上來講，被調查到的公眾的觀點很可能代表了整個相關公民群體的意見。
在我國，問卷調查是應用最為普遍的一種形式，有些地區(qū)是將問卷直接發(fā)放給公眾，有些地區(qū)則是將調查問卷登在當?shù)貓蠹埳�，請廣大市民自愿參與考核。
該途徑的優(yōu)點是政府可以感受到真實的民意，使績效評估部門得到真實的信息，便于更準確的對公共部門的績效做出評價。
缺點是社會整體民意難以統(tǒng)一，另外，公民對某些公共部門的情況不了解容易導致公民判斷的錯誤。
所以該途徑適用于對一些公民比較熟悉或者與公民有直接接觸的基層部門的績效評估。
公共部門績效評估中的民意調查應該固定化、制度化，使含有民意調查的績效評估程序成為合法的，而將沒有民意調查的績效評估程序視為不合法不合理的。
并且重視和尊重民意，使民意調查發(fā)揮真正的作用。
(二)設立公民投票
公民投票是公眾政治參與的重要途徑，公民政治參與是公民運用自己的政治權力和資格，通過政治權力最終實現(xiàn)自己利益的主要環(huán)節(jié)。
公民投票是公民與政治體系發(fā)生聯(lián)系的最直接形式，因此，它必然影響到政治利益的分配。
政府績效考核中的公眾參與通過投票表達自己的利益傾向，很多過家在一些重大政策問題出臺前，舉行公民投票，聽取公民的意見。
該途徑的優(yōu)點是參與范圍廣，獲得的信息準確可靠，可根據投票結果直接做出判斷。
缺點是操作相對復雜，程序比較繁瑣，歷時較長。
該途徑的適用范圍應該是關系比較重大的事件，比如部門的撤銷、公務人員的去留等。
采用公民投票的方式，可以擴大公眾參與的廣度，加強對政府的監(jiān)督，促使政府更有回應力和責任感。
公民通過投票制度，對政府管理的效率、官員和公務員的態(tài)度做出評價，并在一定程度上滿足人民當家作主的權力，釋放人們對政府的不滿情緒，緩解公眾和政府間的關系，對于保持政治和社會的穩(wěn)定具有重要意義。
(三)充分利用電子政務平臺
電子政府就是運用電子信息技術打破政府部門之間的界線，以計算機技術和互聯(lián)網技術為基礎，構建一個全面電子化的虛擬政府，使人們可以從不同的渠道獲得政府的各種政策信息和服務。
對公眾而言，電子政府使政府信息公開化、透明化、互動化，提高了公眾對政府政策過程及公共管理狀況的了解，為公眾廣泛、深入、普遍的行政參與開辟了道路，為每個公眾提供了直接表達意愿、傳遞信息、商議、咨詢、監(jiān)督、審核、建議和表決的機會。
加強了公眾的參政、議政能力和水平，有助于公眾與政府直接對話，使政府為公眾提供更優(yōu)質的服務，從而提高政府的績效考核水平。
公眾通過訪問政府網站，以電子投票等方式考核政府績效，通過網絡聽政等方式監(jiān)督政府的行政活動，使政府行政官員及時得到各種反饋信息。
電子化政府的建立在提高政府效率、信息的公開、互動和共享等方面為政府的有效管理提供了手段，同時也為公眾提供了直接表達意愿、傳遞信息的機會。
該途徑的優(yōu)點是方便快捷，簡單實用。
缺點是限制了非網民的很大一部分公民的參與，并且對電子政務的技術要求較高。
該途徑的使用范圍是根據政府網站上公布的政府信息，使公民對自己了解的部門做出系統(tǒng)的評價。
要使電子政務平臺真正發(fā)揮作用，應該將政府網站與績效評估系統(tǒng)聯(lián)系起來，形成一個完整的體系，盡量減少政府內部對績效評估的控制。
這種方法可以提高政府績效評估的科學性和合理性。
參考文獻：
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