我國(guó)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的法律性質(zhì)及作用論文

　　一、存款保險(xiǎn)制度的概念

　　存款保險(xiǎn)制度是指為了維護(hù)金融體系的穩(wěn)定、保護(hù)存款人利益，對(duì)商業(yè)銀行等存款性金融機(jī)構(gòu)所吸納的存款提供保險(xiǎn)，在投保機(jī)構(gòu)發(fā)生經(jīng)營(yíng)性困難、破產(chǎn)時(shí)予以援助或賠償?shù)闹贫劝才�，具有�?qiáng)烈的公共性。

　　二、我國(guó)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的法律性質(zhì)

　　我國(guó)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是國(guó)務(wù)院?jiǎn)为?dú)出資設(shè)立的獨(dú)立履行職責(zé)的事業(yè)單位。

　　(一)國(guó)務(wù)院獨(dú)資設(shè)立

　　國(guó)務(wù)院是我國(guó)最高行政機(jī)關(guān)，由其單獨(dú)出資設(shè)立的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)直屬?lài)?guó)務(wù)院，具有獨(dú)立的行政管理職能，屬于官方模式。官方模式的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)最大的垢病在于受到較大的政治壓力。但也有學(xué)者認(rèn)為，非官方存款保險(xiǎn)體系仍然是在政府的監(jiān)管和控制下運(yùn)行的。

　　1.提供充足的信心與資金保障

　　我國(guó)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)質(zhì)量參差不齊，五大行(工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行、中國(guó)銀行、建設(shè)銀行、交通銀行)的資產(chǎn)占比40%以上，資金的多寡直接反應(yīng)出銀行的風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)是從由國(guó)家全額買(mǎi)單的隱形存款保險(xiǎn)向法律明文規(guī)定的顯性存款保險(xiǎn)制度過(guò)渡的，不管是大銀行還是小銀行都不愿離開(kāi)政府這強(qiáng)大且免費(fèi)的救助者。因此，寄希望于各銀行自發(fā)建立非官方存款保險(xiǎn)制度是不可能的。從另一方面來(lái)說(shuō)，我國(guó)富有濃厚的“官本位”氣息，行政權(quán)一直擁有較高的社會(huì)地位，能夠使存款人信服。此外，政府提供資金保障具有不可比擬的優(yōu)勢(shì)。資本金的注入為存款保險(xiǎn)基金奠定了夯實(shí)的基礎(chǔ)，有了足夠的存款保險(xiǎn)基金，才能在成員銀行出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，伸以援助之手，為其提供資金、助其繼續(xù)經(jīng)營(yíng)，維護(hù)一國(guó)金融之穩(wěn)定。

　　2.取得監(jiān)督管理權(quán)的資格

　　倘若存保機(jī)構(gòu)僅按照保險(xiǎn)合同收取保險(xiǎn)費(fèi)，消極地等待銀行破產(chǎn)進(jìn)行賠付的話(huà)，將不能夠?qū)崿F(xiàn)存款保險(xiǎn)制度促進(jìn)金融穩(wěn)定、維護(hù)存款人的宏大目標(biāo)。風(fēng)險(xiǎn)防范與控制功能的缺乏，使得其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)一旦對(duì)問(wèn)題銀行援助不利，存款機(jī)構(gòu)將付出高額的理賠費(fèi)用為之買(mǎi)單。監(jiān)督管理權(quán)是存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)救濟(jì)、清算職能的基礎(chǔ)，直接決定了存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的影響范圍，也是存款保險(xiǎn)制度權(quán)力配置的大趨勢(shì)。從性質(zhì)上說(shuō)，監(jiān)督管理權(quán)是行政權(quán)，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)構(gòu)享有，國(guó)務(wù)院出資設(shè)立的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)己經(jīng)帶有行政色彩，賦予其相應(yīng)的行政權(quán)力則是水到渠成。

　　3.與人民銀行、銀監(jiān)會(huì)地位平等

　　目前，我國(guó)銀行業(yè)的監(jiān)督管理主要由中國(guó)人民銀行與銀監(jiān)會(huì)實(shí)施，二者均是國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下行使不同職權(quán)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。前者是國(guó)家金融行政管理機(jī)關(guān)、國(guó)務(wù)院組成部門(mén)，在維護(hù)我國(guó)金融安全上擔(dān)任最后貸款人角色，屬于事中干預(yù)措施:后者則是國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位，承擔(dān)審慎監(jiān)管職責(zé)，是事前防范措施。存款保險(xiǎn)制度的設(shè)立標(biāo)志著我國(guó)金融業(yè)三大“安全網(wǎng)”混合管理格局的形成，填補(bǔ)了事后減震措施的缺口，隸屬于國(guó)務(wù)院的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)意味著“安全網(wǎng)”成員之間的地位同等。三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能互為補(bǔ)充又存在一定程度的交叉，因此，相互協(xié)作又彼此獨(dú)立才能使三大銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)揮出各自的功效，地位平等是三監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)作與獨(dú)立履職的前提。

　　(二)事業(yè)單位

　　從立法上來(lái)說(shuō)，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)作為事業(yè)單位是有法律可依的。我國(guó)事業(yè)單位是指“國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織”。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的目標(biāo)具有強(qiáng)烈的公共性，符合“社會(huì)公益目的”:國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)出資設(shè)立的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，在設(shè)置機(jī)關(guān)與資產(chǎn)來(lái)源上跟事業(yè)單位是一致的:存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)從事的是保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，屬于金融服務(wù)行業(yè)，具有服務(wù)性特點(diǎn)，在營(yíng)業(yè)范圍上滿(mǎn)足事業(yè)單位的要求。從實(shí)踐來(lái)看，將存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)作為事業(yè)單位也是有例可循的。銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)形成了我國(guó)金融業(yè)“三足鼎立”的監(jiān)管體系，分別對(duì)銀行業(yè)、證券市場(chǎng)、保險(xiǎn)市場(chǎng)依法統(tǒng)一進(jìn)行管理與監(jiān)督，三者均屬事業(yè)單位。

　　事業(yè)單位是我國(guó)特有的社會(huì)組織，己經(jīng)引起過(guò)較多的爭(zhēng)議，在中國(guó)的法律概念里，沒(méi)有公法人、獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)，但是卻存在“事業(yè)單位”這被人們普遍接受的概念。因此，事業(yè)單位的定位在現(xiàn)行體制下是最為合適的。

　　(三)獨(dú)立履行職責(zé)

　　存款保險(xiǎn)工作專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、影響大，為保障其任何時(shí)刻都能夠做出準(zhǔn)確、有效的決斷，要求存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)具有一定的獨(dú)立性。為保障存款機(jī)公平、公正、透明地履行職責(zé)，應(yīng)當(dāng)從履職目標(biāo)、職權(quán)范圍與法律責(zé)任三方面做出明文的規(guī)定，弱化政治力量的影響、利益集團(tuán)的控制與權(quán)力尋租。

　　1.目標(biāo)法定

　　法定的存款保險(xiǎn)制度目標(biāo)是存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)履行職責(zé)的分界線(xiàn)，也是其拒絕一切與政府、利益集團(tuán)不當(dāng)干預(yù)的權(quán)利。但我們也要分清，促進(jìn)金融穩(wěn)定與維護(hù)小額存款人利益并非簡(jiǎn)單保護(hù)單個(gè)銀行免于破產(chǎn)，而應(yīng)將眼光放置一國(guó)金融環(huán)境，針對(duì)問(wèn)題銀行的不同情況，予以救濟(jì)或者關(guān)閉。

　　2.職權(quán)法定

　　作為事業(yè)單位，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的權(quán)力只能依法而定，法律授權(quán)而為之，法律未規(guī)定，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為之則越權(quán)。職權(quán)范圍的明確界定是使存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)獨(dú)立性具有操作性的措施，僅規(guī)定存款保險(xiǎn)制度目標(biāo)，卻賦予存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)模糊的權(quán)力范圍，存款保險(xiǎn)制度難以真正、有效運(yùn)行。因此，本文建議，應(yīng)當(dāng)采取羅列加兜底的方式在法律中規(guī)定存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的權(quán)力，在保障存款保險(xiǎn)制度有效實(shí)施的同時(shí)注重對(duì)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)權(quán)力的控制，以防出現(xiàn)權(quán)力的濫用。

　　3.責(zé)任法定

　　沒(méi)有配以法律責(zé)任的法律授權(quán)都是滋生違法行為的沃上，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一的問(wèn)責(zé)機(jī)制，使存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)更加慎重地履行其職責(zé)。我國(guó)法律是否給予存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)一定程度的法律保障，即存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、工作人員在監(jiān)管責(zé)任上是否享有豁免權(quán)?法律免責(zé)權(quán)之不足將會(huì)影響執(zhí)法者之敬業(yè)，特別是存保機(jī)構(gòu)及其他金融安全網(wǎng)成員需負(fù)責(zé)進(jìn)行檢查、干預(yù)及清理問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)，更是如此，因此，合理程度的監(jiān)管責(zé)任豁免是必要的。善意地履行法定職責(zé)，是監(jiān)管責(zé)任豁免的要件。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管責(zé)任針對(duì)的是小額存款人，對(duì)于超過(guò)規(guī)定的存款不負(fù)有理賠義務(wù)。此外，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)負(fù)有監(jiān)管責(zé)任，但并不意味著向存款人保證銀行不會(huì)倒閉。如果，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在履行職責(zé)中存在過(guò)錯(cuò)或者故意，則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)超出賠償范圍的侵權(quán)責(zé)任。

　　三、我國(guó)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的職能抉擇

　　在存款保險(xiǎn)制度誕生初期，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)只具單一的理賠職能，隨著存款保險(xiǎn)制度的發(fā)展，衍生了其他職能。復(fù)合職能存款保險(xiǎn)制度將風(fēng)險(xiǎn)管理擴(kuò)展到整個(gè)銀行運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，事前對(duì)成員機(jī)構(gòu)進(jìn)行審慎監(jiān)管，防范危機(jī)的出現(xiàn):事后的整頓、清算為破產(chǎn)銀行無(wú)害地從市場(chǎng)退出起到了重要作用，成為我國(guó)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的首選。

　　(一)理賠職能

　　理賠是存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)最原始、最本質(zhì)的職能。當(dāng)投保機(jī)構(gòu)破產(chǎn)時(shí)，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)按照法定程序，提供賠付。

　　1.限額賠付

　　理賠分為限額賠付與全額賠付，所謂限額賠付是指針對(duì)銀行存款，設(shè)定一個(gè)賠付限額，限額之內(nèi)的存款充分賠付，限額之外的金額由存款人利用其它方式追償。限額賠付是存款保險(xiǎn)制度部分保護(hù)的體現(xiàn)，雖然完全保護(hù)能最大限度地降低銀行擠兌可能性，但也會(huì)誘使投保機(jī)構(gòu)從事高風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，限額賠付使大額存款人也承擔(dān)了部分風(fēng)險(xiǎn)，促使大額存款人積極參與對(duì)銀行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的監(jiān)督等作用，加強(qiáng)了對(duì)銀行的外在約束力。

　　我國(guó)存款保險(xiǎn)制度應(yīng)當(dāng)設(shè)置一個(gè)宜高不宜低的存款保險(xiǎn)限額。賠付金額過(guò)低，將使存款人在銀行倒閉時(shí)承擔(dān)更多的責(zé)任:賠付金額過(guò)高，增加存款保險(xiǎn)基金負(fù)擔(dān)也容易誘發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)是新設(shè)立存款保險(xiǎn)制度的國(guó)家，存款人尚未樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，過(guò)低的賠付金額可能引發(fā)存款人的恐慌，因此，我國(guó)在初期可以考慮實(shí)施較高的保險(xiǎn)限額，提供更大的保護(hù)。

　　2.直接向存款人理賠

　　鑒于銀行體系的脆弱性與感染性，為有效避免銀行擠兌的出現(xiàn)，理賠應(yīng)當(dāng)遵循及時(shí)有效原則。因此，在存款保險(xiǎn)制度中，理賠對(duì)象為存款人，體現(xiàn)出了理賠的有效性與及時(shí)性:其一，投保銀行進(jìn)入理賠程序意味著該銀行己經(jīng)實(shí)際破產(chǎn)，因此，投保銀行不一定能以法定主體的身份接受理賠。其二，若將理賠款交付投保銀行，或?qū)⒆躺�投保銀行利用理賠款項(xiàng)填補(bǔ)其他虧損或負(fù)債的可能性。其三，將理賠款直接交到存款人手中，削減了理賠的參與主體，縮短了理賠的整個(gè)程序，是最有效率的理賠方式，極大地維護(hù)了存款人的利益。

　　3.融資保障理賠

　　存款保險(xiǎn)制度的融資職能分為向市場(chǎng)的一般融資與向財(cái)政部或央行的特別融資，但事業(yè)單位型存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在我國(guó)融資上受到了極大的限制。根據(jù)我國(guó)《銀行法》的規(guī)定，人民銀行只能向金融機(jī)構(gòu)發(fā)放再貸款，目前也只有公司企業(yè)債券、地方和國(guó)家債券《事業(yè)單位財(cái)政規(guī)制》規(guī)定事業(yè)單位也不能向市場(chǎng)借款。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)從事的是金融活動(dòng)，強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力與融資能力是存款保險(xiǎn)制度獲得存款人支持與信任的保障。對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，存款保險(xiǎn)制度是一項(xiàng)新興的制度，有其獨(dú)特性，為使其發(fā)揮出應(yīng)有的功效，我們應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新性地賦予存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)特別融資的權(quán)利，以保障其在基金短缺時(shí)，能及時(shí)向人民銀行進(jìn)行再貸款、發(fā)放債券或者向市場(chǎng)借款以保障其融資實(shí)效、完成理賠的基本職責(zé)。

　　(二)風(fēng)險(xiǎn)管理職能

　　1.對(duì)投保機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理職能

　　監(jiān)督管理職能應(yīng)當(dāng)以實(shí)現(xiàn)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)維護(hù)存款人利益，促進(jìn)金融穩(wěn)定目標(biāo)來(lái)配置。(1)對(duì)投保機(jī)構(gòu)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與評(píng)估。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)有權(quán)要求投保銀行定期提交經(jīng)營(yíng)報(bào)告、財(cái)務(wù)報(bào)表等材料，一來(lái)便于對(duì)投保機(jī)構(gòu)進(jìn)行不同的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)，予以不同的監(jiān)管措施或者擬定不同的保險(xiǎn)費(fèi)率，二來(lái)能使存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)及時(shí)了解投保機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)情況。(2)必要時(shí)對(duì)問(wèn)題投保機(jī)構(gòu)的狀況進(jìn)行特別檢查。投保銀行存在風(fēng)險(xiǎn)狀況，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)則具有比風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估更進(jìn)一步的檢查權(quán)，以核查風(fēng)險(xiǎn)的具體范圍與程度。(3)處罰與建議。在存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)監(jiān)督與檢查過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)投保機(jī)構(gòu)的違法、違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為，屬于自己管轄范圍內(nèi)，則直接予以處罰，屬于銀監(jiān)會(huì)職責(zé)范圍內(nèi)則擁有建議銀監(jiān)會(huì)處罰的權(quán)利。

　　2.問(wèn)題投保機(jī)構(gòu)救助與處置職能

　　對(duì)投保機(jī)構(gòu)的救助始于風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，終于投保機(jī)構(gòu)的終結(jié)，針對(duì)不同的風(fēng)險(xiǎn)程度，采取不同的救助方式。投保機(jī)構(gòu)出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)困難，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按其所需提供必要資金、債務(wù)擔(dān)保等財(cái)務(wù)與技術(shù)救助手段，助其渡過(guò)難關(guān):當(dāng)投保銀行已經(jīng)或者可能發(fā)生嚴(yán)重信用危機(jī)的時(shí)候，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)該銀行實(shí)行接管(特別資金援助、兼并、購(gòu)買(mǎi)等措施)或者促成機(jī)構(gòu)重組，以解救投保銀行于危難之中:在投保機(jī)構(gòu)有不能清償全部債務(wù)或者明顯缺乏清償能力之虞，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)有權(quán)向法院申請(qǐng)破產(chǎn)清算，以維護(hù)存款人的利益，穩(wěn)定金融秩序。

　　3.擔(dān)任破產(chǎn)機(jī)構(gòu)的清算人

　　根據(jù)《商業(yè)銀行法》，在銀行依法被宣布破產(chǎn)后，由法院組織銀監(jiān)會(huì)等相關(guān)部門(mén)、人員進(jìn)行清算。筆者認(rèn)為，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)密切關(guān)注了破產(chǎn)投保銀行各個(gè)經(jīng)營(yíng)階段，對(duì)其進(jìn)行了各種救助，應(yīng)當(dāng)是對(duì)該破產(chǎn)銀行的整體信息最為知悉的機(jī)構(gòu)之一，加之其也是破產(chǎn)銀行的債權(quán)人(通過(guò)代位權(quán))，由其擔(dān)任清算人，能夠加快清算程序。破產(chǎn)銀行債權(quán)人角色與普通債權(quán)人存在利益沖突，為其擔(dān)任清算人招來(lái)非議。然而，存款保險(xiǎn)制度的功能并不僅僅在于維護(hù)小額存款人的利益，還肩負(fù)著維護(hù)金融系統(tǒng)穩(wěn)定的使命，因此，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)擔(dān)任清算人角色是有必要的，其他的利益沖突則可由另外的立法規(guī)制。筆者建議以制定法的形式肯定破產(chǎn)機(jī)構(gòu)的清算職能，使其與銀監(jiān)會(huì)以及其他主體共同合作與相互監(jiān)督、實(shí)現(xiàn)債權(quán)人利益最大化，將破產(chǎn)銀行對(duì)金融系統(tǒng)的影響降到最低。

　　四、結(jié)論

　　國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位型存款保險(xiǎn)制度的定位，必將突破我國(guó)事業(yè)單位不能向市場(chǎng)融資借款的界限。由于存款保險(xiǎn)制度自身的特殊性以及欲達(dá)之目標(biāo)，我國(guó)必定根據(jù)國(guó)情創(chuàng)新性地組建存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。理賠、監(jiān)管與清算職能都是存款保險(xiǎn)制度的常見(jiàn)職能，我國(guó)在確立存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的職能后，應(yīng)將如何協(xié)調(diào)三大金融“安全網(wǎng)”的監(jiān)督管理工作作為要義，使三大監(jiān)管部門(mén)都發(fā)揮出應(yīng)有的效用，編織出牢固的金融“安全網(wǎng)”。

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