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試論對(duì)我國推行財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的幾點(diǎn)思考
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摘 要：財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)是依據(jù)投入產(chǎn)出原理，運(yùn)用科學(xué)、規(guī)范的效益評(píng)價(jià)方法，采用特定的指標(biāo)體系，按照統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)財(cái)政支出行為過程及其效果進(jìn)行客觀公正的衡量、比較和綜合評(píng)判。在實(shí)際工作中，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況選擇財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)方法;合理確定績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。推進(jìn)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)體系的對(duì)策是：確定基本原則;健全組織機(jī)構(gòu);制定管理辦法;建立考評(píng)體系;強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果的約束力。
關(guān)鍵詞：財(cái)政支出 績效評(píng)價(jià) 評(píng)價(jià)模式
財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)是對(duì)財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性進(jìn)行的科學(xué)、規(guī)范評(píng)價(jià)，并將績效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用到財(cái)政資金分配。隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，財(cái)政收支矛盾和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)逐步加大，財(cái)政支出績效理念開始在學(xué)術(shù)界和政府部門受到重視，規(guī)范公共財(cái)政支出成為迫切之舉。
一、財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的主要屬性
績效評(píng)價(jià)作為公共財(cái)政的理財(cái)思路之一，要求財(cái)政資金使用者糾正財(cái)政支出管理低效率、分散性、無目的性，以“績效”為評(píng)價(jià)手段，保證財(cái)政支出行為和支出結(jié)構(gòu)的合規(guī)性、合理性和有效性。
1、財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)體系的完整性
財(cái)政績效管理包括政府績效評(píng)價(jià)體系、財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)體系和組織管理體系三部分內(nèi)容。目前我國各級(jí)政府推行的財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作是財(cái)政績效管理的一個(gè)重要組成部分。從績效預(yù)算評(píng)價(jià)體系中延伸出來的是績效審計(jì)和績效問責(zé)，它們共同構(gòu)成整個(gè)績效評(píng)價(jià)體系。
2、財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)性
研究預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系的目的是明確績效理念、提高資金效益、鞏固改革根基。財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)機(jī)制是績效預(yù)算改革的充分必要條件。財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)要適應(yīng)部門預(yù)算推進(jìn)的現(xiàn)實(shí)，提升評(píng)價(jià)體系的有效性和操作性，從而夯實(shí)績效預(yù)算改革的基礎(chǔ)。
3、財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的導(dǎo)向性
績效預(yù)算就是政府部門按所完成的各項(xiàng)職能進(jìn)行預(yù)算，將政府預(yù)算建立在可衡量的績效基礎(chǔ)上。財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)是以預(yù)算績效為目標(biāo)對(duì)預(yù)算單位績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的綜合評(píng)價(jià)。導(dǎo)向性要求預(yù)算績效評(píng)價(jià)面向未來績效預(yù)算改革的需求，擬合部門預(yù)算管理流程，培植從績效結(jié)果披露的單一職能到績效結(jié)果激勵(lì)的復(fù)合職能過渡的潛在能力，從而適應(yīng)績效預(yù)算改革的趨勢(shì)，切合漸進(jìn)式改革的切實(shí)需求。
二、現(xiàn)階段財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作的主要問題
1、績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不夠科學(xué)規(guī)范
指標(biāo)體系中業(yè)務(wù)指標(biāo)和財(cái)務(wù)指標(biāo)的劃分模式容易導(dǎo)致反復(fù)從某一環(huán)節(jié)收集資料，評(píng)價(jià)指標(biāo)側(cè)重于合規(guī)性評(píng)價(jià)，缺少效益評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置呈平面化和單一性特征， 缺乏一基于科學(xué)、嚴(yán)密分析而建立的的統(tǒng)一、完整的指標(biāo)體系。
2、績效考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)制定困難
項(xiàng)目績效目標(biāo)表現(xiàn)多樣，衡量方法有根本的不同。對(duì)于同一類項(xiàng)目的評(píng)估，由于缺乏區(qū)間可比性和歷史可比性，往往難以做出準(zhǔn)確的判斷;同一地區(qū)歷史上相類似的支出隨著支出目標(biāo)要求的不斷提高，其價(jià)值不斷弱化;加之評(píng)價(jià)主體專業(yè)性局限，因此財(cái)政部門很難對(duì)績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)建立有準(zhǔn)確的結(jié)論。
3、績效考評(píng)數(shù)據(jù)庫建設(shè)不健全
目前關(guān)于財(cái)政績效評(píng)價(jià)的數(shù)據(jù)資料收集仍處于探索階段沒有評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)值測(cè)定及數(shù)據(jù)庫建設(shè)，且現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，使財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)結(jié)果差異大，結(jié)影響結(jié)果的公平性和可比性。
4、缺乏完備的事前、事中考評(píng)機(jī)制
現(xiàn)階段我國財(cái)政支出績效考評(píng)主要采取事后考評(píng)，為采取行之有效的事前分析、事中跟蹤機(jī)制。而我國公共投資部門雖然也提出對(duì)國家重點(diǎn)投資項(xiàng)目要從立項(xiàng)決策、建設(shè)決策、竣工驗(yàn)收直到財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)， 實(shí)行全過程管理，但至今尚未出臺(tái)有關(guān)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作規(guī)章辦法，使之缺乏法律約束和制度保障。
5、現(xiàn)有考評(píng)制度存在重結(jié)果，輕投入、產(chǎn)出的矛盾
我國現(xiàn)行試點(diǎn)地區(qū)的財(cái)政支出績效考評(píng)，僅還停留在績效考評(píng)的初級(jí)靜態(tài)管理階段，以對(duì)支出結(jié)果進(jìn)行考評(píng)為主，看支出是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。缺乏重要的動(dòng)態(tài)管理，包括對(duì)投入、過程、結(jié)果、效率等全方位的綜合考評(píng)，財(cái)政支出績效管理難以達(dá)到相應(yīng)效果。
三、完善財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的具體建議
1、建立健全財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系
績效目標(biāo)管理的核心是績效指標(biāo)，但是預(yù)算支出的績效往往又很難衡量，因此應(yīng)規(guī)范指標(biāo)體系。一方面通過理論上的探索和研究和實(shí)踐中逐步完善和健全，形成一套完整的財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的指標(biāo)庫。根據(jù)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的層次，分別建立財(cái)政支出項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)、單位財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)、部門財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)、財(cái)政支出綜合績效評(píng)價(jià)指標(biāo)庫;另一方面應(yīng)以定量為主，定性為輔確立指標(biāo)。從項(xiàng)目開始階段就應(yīng)結(jié)合定量分析和定性分析，要求部門做好統(tǒng)計(jì)臺(tái)賬，增強(qiáng)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)的可操作性，便于事后評(píng)價(jià);三是制定共性指標(biāo)，包括財(cái)務(wù)管理、預(yù)算執(zhí)行、民眾評(píng)議等指標(biāo)，增強(qiáng)評(píng)價(jià)結(jié)果在項(xiàng)目和部門之間的橫向比較。
2、進(jìn)一步規(guī)范核算制度，全面反映政府績效
進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)，需要規(guī)范的會(huì)計(jì)核算制度做后盾，績效評(píng)價(jià)中對(duì)項(xiàng)目資金投入、支出等會(huì)計(jì)信息資料的真實(shí)性、完整性、準(zhǔn)確性和及時(shí)性以及會(huì)計(jì)核算法的真實(shí)準(zhǔn)確、規(guī)范化都有更深刻更嚴(yán)格的要求。目前，我國和很多國家的預(yù)算會(huì)計(jì)使用的收付實(shí)現(xiàn)制的會(huì)計(jì)方法存在的嚴(yán)重問題是：它可以通過提前或延遲支付現(xiàn)金人為地操縱各年度的支出，同時(shí)也不能使用年限內(nèi)分?jǐn)傎Y本性項(xiàng)目的購買成本，為此，我們也應(yīng)修改現(xiàn)行會(huì)計(jì)方法，實(shí)行部分的權(quán)責(zé)發(fā)生制，建立政府財(cái)務(wù)狀況報(bào)告制度，以便于更全面地反映政府的績效和成本。同時(shí)推行會(huì)計(jì)集中核算制，已對(duì)單位的重點(diǎn)、重大項(xiàng)目支出進(jìn)行項(xiàng)目核算，使收支項(xiàng)目核算更完整、更透明，以確保政府績效及預(yù)算執(zhí)行的公開性和透明度。
3、應(yīng)用合適的績效預(yù)算評(píng)價(jià)分析方法
項(xiàng)目考評(píng)階段，選擇合適的項(xiàng)目考評(píng)方式有利于提高考評(píng)結(jié)果的科學(xué)性。結(jié)合項(xiàng)目類別和具體情況選取成本—效益分析法、最低費(fèi)用選擇法和公共壟斷產(chǎn)業(yè)定價(jià)法。對(duì)于可以用貨幣計(jì)量的公共支出效益可應(yīng)用成本—效益分析法;對(duì)于那些效益無法用貨幣計(jì)量的公共支出項(xiàng)目，則可選擇最低費(fèi)用選擇法;對(duì)那些自然產(chǎn)生壟斷、市場(chǎng)調(diào)控難以到達(dá)的行業(yè)(如水、電、氣等)可采用定價(jià)法，由政府定價(jià)。同時(shí)適當(dāng)考慮其它地區(qū)、不同國家的同項(xiàng)支出比較法，比出優(yōu)勢(shì)、比出差距，定量分析。綜合各種分析方法取得績效評(píng)價(jià)結(jié)果具有可比性和準(zhǔn)確性，便于結(jié)果的拓展運(yùn)用。
4、建立配套管理機(jī)制，規(guī)范財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)各環(huán)節(jié)
一是在現(xiàn)有基礎(chǔ)上改革預(yù)算編制制度。嘗試編制多年滾動(dòng)預(yù)算。針對(duì)國家五年計(jì)劃目標(biāo)，各部門建立了發(fā)展規(guī)劃以及年度工作計(jì)劃。將年度的工作計(jì)劃進(jìn)一步細(xì)化為年度績效計(jì)劃指標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，還可以推動(dòng)中長期滾動(dòng)式預(yù)算的實(shí)行。各部門可以從本年開始進(jìn)行準(zhǔn)備，編制出后三年的績效計(jì)劃，并將計(jì)劃與部門預(yù)算掛鉤，在第三年終做出當(dāng)年績效評(píng)估情況的報(bào)告，并依此對(duì)以后的預(yù)算進(jìn)行調(diào)整;二是建立風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制。財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作大量借助中介機(jī)構(gòu)的力量，為績效評(píng)價(jià)工作帶來一定風(fēng)險(xiǎn)。建議建立規(guī)范的中介機(jī)構(gòu)管理辦法。對(duì)于委托考評(píng)的中介機(jī)構(gòu)要規(guī)定相關(guān)的資質(zhì)和實(shí)力，并通過公開招標(biāo)擇優(yōu)選取。同時(shí)，通過制度化的資信評(píng)價(jià)，采取工作效益掛鉤等辦法牽制中介機(jī)構(gòu)行為，使中介機(jī)構(gòu)既相互競(jìng)爭(zhēng)，又相互約束，間接加強(qiáng)對(duì)邀請(qǐng)專家進(jìn)行約束。
5、加強(qiáng)考評(píng)事前、事中程序管理，推進(jìn)績效管理模式創(chuàng)新
一是在事前績效審核環(huán)節(jié)，將績效目標(biāo)的申報(bào)、審核融入預(yù)算管理過程中，作為預(yù)算批復(fù)的必要條件，績效目標(biāo)評(píng)審未通過，原則上不能下?lián)苜Y金�？赏ㄟ^引入第三方評(píng)審的方式提高績效目標(biāo)編報(bào)的科學(xué)性和規(guī)范性，使項(xiàng)目預(yù)期績效與預(yù)算安排相結(jié)合，促進(jìn)項(xiàng)目按既定績效目標(biāo)實(shí)施。二是事中績效跟蹤環(huán)節(jié)，對(duì)績效目標(biāo)進(jìn)一步完善，使財(cái)政資金的投人更加合理、規(guī)范。同時(shí)關(guān)注財(cái)政資金投入情況，對(duì)項(xiàng)目目標(biāo)完成情況、項(xiàng)目效益與預(yù)期目標(biāo)偏差等情況進(jìn)行跟蹤，監(jiān)督績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的各項(xiàng)政策、措施的落實(shí)情況，保證項(xiàng)目按績效預(yù)定目標(biāo)完成。三是加強(qiáng)績效評(píng)價(jià)的結(jié)果應(yīng)用。政府應(yīng)根據(jù)考評(píng)結(jié)果，對(duì)績效好的部門給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于指標(biāo)完成不好的部門，則予以公告，并且削減直到取消這項(xiàng)預(yù)算。根據(jù)績效預(yù)算按效果撥款的原則，財(cái)政部門要按照各部門工作績效的考核結(jié)果編制下一年度預(yù)算，并提交人大審議。通過執(zhí)行有約束、支出有考評(píng)的科學(xué)、規(guī)范的財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)制度，切實(shí)提升政府管理的績效。
四、需要把握好的三個(gè)關(guān)鍵問題
1、把握支出管理績效取向問題
長期以來，財(cái)政支出安排過程中，雖然逐步建立了項(xiàng)目前期論證、投資評(píng)審、招標(biāo)采購等審批執(zhí)行程序，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、保障重點(diǎn)需要也取得了一定成效，但以資金使用績效為導(dǎo)向的財(cái)政預(yù)算管理體制遠(yuǎn)未建立起來，“重分配、輕管理，重支出、輕績效”的問題沒有得到根本性解決，與財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理要求相差甚遠(yuǎn)。同時(shí)，隨著公共財(cái)政改革的逐步深化，社會(huì)公眾對(duì)政府提供公共服務(wù)的科學(xué)性、有效性和規(guī)范性要求越來越高，對(duì)績效管理工作形成了新的壓力。因此，必須全面把握經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體需要，深入推進(jìn)公共財(cái)政改革，科學(xué)合理地安排管理財(cái)政資金。
2、把握績效評(píng)價(jià)總體進(jìn)程問題
根據(jù)工作主體和評(píng)價(jià)對(duì)象的不同，通常將財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)分為項(xiàng)目評(píng)價(jià)和部門評(píng)價(jià)，而支出項(xiàng)目作為主管部門和項(xiàng)目單位管理活動(dòng)的主要載體，種類多、分布廣、差異大、實(shí)踐難。因此，做好項(xiàng)目評(píng)價(jià)對(duì)于衡量一個(gè)部門、一個(gè)單位管理使用財(cái)政資金的水平和效果具有重要的價(jià)值。近年來，我國財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作從個(gè)別項(xiàng)目評(píng)價(jià)逐步發(fā)展到多個(gè)項(xiàng)目評(píng)價(jià)，從主要對(duì)單一項(xiàng)目的評(píng)價(jià)逐步發(fā)展到主要對(duì)大類項(xiàng)目的評(píng)價(jià)，從對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的項(xiàng)目對(duì)應(yīng)逐步發(fā)展到對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的部門對(duì)應(yīng)，范圍不斷拓展，層次不斷深化，財(cái)政部門對(duì)績效評(píng)價(jià)工作的認(rèn)識(shí)也不斷提高。另一方面，從財(cái)政管理的最終需要看，項(xiàng)目評(píng)價(jià)過渡到部門評(píng)價(jià)、并最終實(shí)現(xiàn)二者的有機(jī)統(tǒng)一是必然趨勢(shì)。因此，當(dāng)前應(yīng)該從項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)入手，通過對(duì)大類項(xiàng)目的評(píng)價(jià)反映部門支出績效，通過強(qiáng)化結(jié)果應(yīng)用約束部門管理行為;按照“逐步擴(kuò)面、有序推進(jìn)”的原則，逐步將評(píng)價(jià)范圍拓展到預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和項(xiàng)目安排環(huán)節(jié)，推動(dòng)部門支出績效評(píng)價(jià)向“全方位、多層次、大范圍”拓展，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)部門支出管理績效的系統(tǒng)評(píng)價(jià)。
3、把握項(xiàng)目管理績效目標(biāo)問題
從績效目標(biāo)的具體內(nèi)容看，產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目主要涉及新增產(chǎn)值、新增利稅、新增收入、新增就業(yè)等預(yù)期指標(biāo);民生類項(xiàng)目主要涉及受益范圍、計(jì)劃能力、運(yùn)行狀況等預(yù)期指標(biāo);基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目主要涉及功能實(shí)現(xiàn)、運(yùn)行狀況、設(shè)備配套等預(yù)期指標(biāo)。這些績效目標(biāo)，一方面作為事后項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)的參照系，通過工作完成結(jié)果與績效目標(biāo)的分析比較，對(duì)項(xiàng)目決策、項(xiàng)目管理、項(xiàng)目完成和項(xiàng)目效果作出基本判斷，評(píng)價(jià)結(jié)果作為下年度預(yù)算安排的重要依據(jù)，評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)違規(guī)問題作為規(guī)范管理工作的重要參照，真正體現(xiàn)“去年的事后就是明年的事前”，從而為健全管理制度、調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化項(xiàng)目跟蹤監(jiān)控提供依據(jù);另一方面，更是實(shí)施項(xiàng)目當(dāng)期管理的參照系，在項(xiàng)目規(guī)劃中明確項(xiàng)目實(shí)施的主體、范圍、標(biāo)準(zhǔn)和效果等關(guān)鍵要素，對(duì)財(cái)政支出績效進(jìn)行事前控制，確保財(cái)政管理關(guān)口前移。因此，加強(qiáng)財(cái)政支出績效管理，必須科學(xué)規(guī)劃設(shè)計(jì)項(xiàng)目績效目標(biāo)。在項(xiàng)目申報(bào)中，項(xiàng)目績效目標(biāo)要作為前置條件。這是績效評(píng)價(jià)工作的要求，更是提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和到位率、實(shí)現(xiàn)支出管理科學(xué)化精細(xì)化的要求。
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