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土地管理基本內(nèi)容的是
土地管理基本內(nèi)容的是什么?土地管理是國(guó)家用來(lái)維護(hù)土地所有制，調(diào)整土地關(guān)系，合理組織土地利用，以及貫徹執(zhí) 行國(guó)家在土地開發(fā)、利用、保護(hù)、整治等方面的政策，而采取的行政、經(jīng)濟(jì)、法律和工程技術(shù)的綜合性措施。
土地管理的內(nèi)容包括土地權(quán)屬管理和土地利用管理兩個(gè)方面，具體包括地 籍管理、權(quán)屬管理、建設(shè)用地管理、地產(chǎn)市場(chǎng)管理、土地利用規(guī)劃管理、土地利用監(jiān)測(cè)、監(jiān)督檢查，以及土地的開發(fā)、整治與保護(hù)等項(xiàng)工作。
土地管理在貫徹“土地基本國(guó)策”，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地的宏觀控制，保護(hù)耕地，制約和指導(dǎo)人們進(jìn)行合理利用土地，保護(hù)土地所有者和使用者的合法權(quán)益等方面，都具有極其重要的作用。
1、土地質(zhì)量管理是土地管理的必然內(nèi)容
在任何情況下，說(shuō)到土地，都是包括土地質(zhì)量狀況的，離開土地質(zhì)量談土地將沒(méi)有任何可比性。
自古土地分配就必須要考慮土地質(zhì)量的差異，分到好地的面積小，分到劣地的面積大，這樣才公平。
尤其征收賦稅，也需要區(qū)分土地質(zhì)量。
如《禹貢》記載，冀州“厥土惟白壤，厥賦惟上上錯(cuò)”，兗州“厥田惟中下，厥賦貞”，即冀州的“土地是白壤，賦稅是第一等”，兗州的“田地是第六等，賦稅是第九等”。
再說(shuō)馬克思的地租理論，分絕對(duì)地租、級(jí)差地租，所謂絕對(duì)地租就是租用最劣等的土地所需支付的地租，絕對(duì)地租與級(jí)差地租的劃分正是基于土地質(zhì)量的差異對(duì)租金的影響而考慮的，說(shuō)明土地交易過(guò)程也必須要考慮土地質(zhì)量的差異。
現(xiàn)實(shí)當(dāng)中還存在著利用面積折算土地質(zhì)量的現(xiàn)象。
如貴州部分地方采用的“習(xí)慣畝”，質(zhì)量差折算比例大，質(zhì)量好的折算比例小(見(jiàn)表1)。
反映了質(zhì)量差的土地必須以較大的面積才能與質(zhì)量好的土地對(duì)等的關(guān)系。
表1 貴州省六盤水市“丈量畝”與“習(xí)慣畝”的折算比例
地類
折算比例
灌溉水田、菜地
1：1
望天水田、上等旱地
2：1— 3：1
一般旱地(坡度15°以上)
3：1— 10：1
資料來(lái)源：柯剛、朱道林，試析“習(xí)慣畝”在農(nóng)村稅費(fèi)改革中的不合理性——以貴州六盤水市為例，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2004年第2期。
現(xiàn)實(shí)中類似的例子還有很多，如土地交易，從來(lái)只說(shuō)“等價(jià)交換”，而不說(shuō)“等面積交換”，所謂等價(jià)不過(guò)是將土地質(zhì)量差異利用市場(chǎng)價(jià)格反映出來(lái)而已。
因此，土地“質(zhì)量”是內(nèi)在于“土地”的本質(zhì)屬性，土地質(zhì)量管理應(yīng)該是土地管理的核心內(nèi)容之一。
2、土地(耕地)質(zhì)量的涵義
目前關(guān)于土地質(zhì)量，尤其是耕地質(zhì)量，更多的理解就是土層厚度、土壤狀況等。
早在1995年，世界銀行、FAO、UNDP和UNEP共同發(fā)起建立了土地質(zhì)量指標(biāo)體系(Land Quality Indicators，LQI)，圍繞土地質(zhì)量指標(biāo)體系的建立，國(guó)內(nèi)外專家開展了大量的研究。
聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織(FAO)把土地質(zhì)量定義為“以一種特定方式影響特定土地利用可持續(xù)性的綜合土地特性”，并提出土地質(zhì)量屬性概念，認(rèn)為土地質(zhì)量屬性不是一個(gè)特定值，而是基于特定土地功能和土地利用的某種限制因素。
土地特性是土地可度量或可評(píng)估的屬性，各種相互作用的土地特性構(gòu)成了土地綜合屬性，這類綜合屬性就是土地質(zhì)量。
FAO的這一概念，從本質(zhì)上闡述了土地質(zhì)量的綜合性，即土地質(zhì)量是由影響土地產(chǎn)出能力的一系列因素決定的。
具體到耕地質(zhì)量，隨著可持續(xù)發(fā)展農(nóng)業(yè)的興起以及高產(chǎn)、高效、優(yōu)質(zhì)、生態(tài)、安全農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要，對(duì)耕地質(zhì)量的考察更應(yīng)該是多維的。
綜合考慮耕地質(zhì)量要素，應(yīng)包括以下四個(gè)方面：
(1)地表要素：這是質(zhì)量基礎(chǔ)，包括土層厚度、土壤質(zhì)地、土壤養(yǎng)分構(gòu)成與含量，乃至地質(zhì)地貌條件等。
(2)氣候要素：是指構(gòu)成土地質(zhì)量的光、溫、水的“天然”要素，受所處緯度和地形、地貌條件決定。
(3)工程要素：如果說(shuō)前兩者是“自然”要素的話，工程要素就是利用人工投入和工程設(shè)施解決天然要素的不可控問(wèn)題，包括光、溫設(shè)施，如溫室大棚;用水保障設(shè)施，如蓄水水庫(kù)、供排水渠道等;乃至道路交通設(shè)施，是改善自然地理位置差異的重要方面。
(4)生態(tài)要素：無(wú)污染、高品質(zhì)的要求。
特定區(qū)域、特定條件下的耕地質(zhì)量均由其上述四個(gè)方面綜合決定其質(zhì)量狀況。
地表要素和氣候要素主要由自然因素決定，盡管可以通過(guò)土壤培肥、施肥改善土壤肥力，但也只是微觀層面的，短期的。
工程要素是人工層面的，這反映了土地質(zhì)量是可以通過(guò)整治工程得到改善的。
生態(tài)要素既受自然條件影響，如生長(zhǎng)期長(zhǎng)短會(huì)影響農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)等，也受人類活動(dòng)干擾，能夠控制和防止污染就能改善其生態(tài)質(zhì)量。
3、加強(qiáng)耕地質(zhì)量管理需要建立明確的法律制度
既然土地質(zhì)量管理是土地管理的核心內(nèi)容，那么如何依法加強(qiáng)土地質(zhì)量管理，建立完善的法律制度就是實(shí)施有效管理的關(guān)鍵。
現(xiàn)行法律中對(duì)耕地質(zhì)量管理的規(guī)定有一定體現(xiàn)。
如《土地管理法》第二十八條規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門會(huì)同同級(jí)有關(guān)部門根據(jù)土地調(diào)查成果、規(guī)劃土地用途和國(guó)家制定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)定土地等級(jí)”，明確了開展土地質(zhì)量調(diào)查的任務(wù)。
第三十一條規(guī)定，“國(guó)家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。
非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照‘占多少，墾多少’的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?rdquo;，第三十三條規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃，采取措施，確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少;耕地總量減少的，由國(guó)務(wù)院責(zé)令在規(guī)定期限內(nèi)組織開墾與所減少耕地的數(shù)量與質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?rdquo;，提出了補(bǔ)充耕地質(zhì)量應(yīng)與占用耕地質(zhì)量相當(dāng)。
第四十一條規(guī)定，“國(guó)家鼓勵(lì)土地整理。
縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府應(yīng)當(dāng)組織農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，按照土地利用總體規(guī)劃，對(duì)田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境”，提出了開展農(nóng)村土地綜合整治，提高耕地質(zhì)量的要求。
應(yīng)該說(shuō)，《土地管理法》的這些規(guī)定，為開展耕地質(zhì)量管理奠定了基礎(chǔ)，指明了方向。
但是，對(duì)于真正實(shí)施耕地質(zhì)量管理，這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，一是缺乏系統(tǒng)性和完善性，無(wú)法做到批、供、用、補(bǔ)、查各個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)土地質(zhì)量把握和控制，二是缺乏具體的土地質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)考察評(píng)價(jià)體系，在實(shí)際管理過(guò)程缺乏評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。
因此，建議：
(1)在《土地管理法》修訂過(guò)程中，全面規(guī)定加強(qiáng)土地質(zhì)量管理的內(nèi)容。
應(yīng)將土地質(zhì)量管理作為土地管理的核心內(nèi)容之一，在土地調(diào)查、土地規(guī)劃、土地征轉(zhuǎn)用、土地整治、耕地保護(hù)、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任等各個(gè)環(huán)節(jié)均需明確質(zhì)量管理的具體要求，強(qiáng)化對(duì)土地質(zhì)量的考察。
(2)建立耕地質(zhì)量考察指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)。
這一標(biāo)準(zhǔn)，一是要達(dá)到立法層次，作為評(píng)判耕地質(zhì)量的唯一法律依據(jù);二是要具有全面性，要全面考慮土地質(zhì)量的各種要素，促進(jìn)對(duì)土地質(zhì)量的綜合考察、培育與保護(hù);三是標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)定量化，具有直觀性和可操作性，防止實(shí)施過(guò)程中的隨意性。
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