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淺析我國道路運輸行政管理機構(gòu)性質(zhì)的定位理工論文
我國的道路運輸行政管理體制產(chǎn)生于計劃經(jīng)濟(jì)時代,絕大多數(shù)道路運輸管理部門都是事業(yè)單位建制,道路運輸行政管理人員采用事業(yè)編制進(jìn)行管理。這種不科學(xué)的性質(zhì)定位,導(dǎo)致道路運輸行政管理人員超編、機構(gòu)膨脹、道路運輸管理不能發(fā)揮應(yīng)有職能。從理論和實踐兩個層而分析我國道路運輸行政管理機構(gòu)性質(zhì)定{=7=的不科學(xué)性,提出我國道路運輸機構(gòu)性質(zhì)定位和人員管理的理想模式。
道路運輸管理部門是各級交通行政主管部門所屬的管理道路運輸?shù)膶ｉT機構(gòu),對維護(hù)道路運輸市場秩序、促進(jìn)道路運輸業(yè)的健康發(fā)展發(fā)揮了重要的推動作用。但由于我國的道路運輸行政管理體制產(chǎn)生于計劃經(jīng)濟(jì)時代,全國除個別地區(qū)外,絕大多數(shù)道路運輸管理部門都是事業(yè)單位建制,運輸行政文秘站－您的專屬秘書，中國最強免費！管理人員采用事業(yè)編制進(jìn)行管理。正是由于道路運輸管理機構(gòu)這種不科學(xué)的性質(zhì)定位,導(dǎo)致道路運輸行政管理機構(gòu)人員超編、機構(gòu)膨脹,從而形成“養(yǎng)人罰款、罰款養(yǎng)人”的惡性循環(huán)。本文試圖從理論和實踐兩個層面分析我國道路運輸行政管理機構(gòu)性質(zhì)定位的不科學(xué)性,提出我國道路運輸機構(gòu)性質(zhì)定位和人員管理的理想模式。
1道路運輸管理部門定性不科學(xué)
各級道路運輸管理部門作為事業(yè)單位的定性在全國具有普遍性,但從理論上說這種性質(zhì)定位是不科學(xué)的。
1.1事業(yè)單位的概念和特點
事業(yè)單位是接受國家行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、沒有生產(chǎn)收入、所需經(jīng)費由國庫支出、不實行經(jīng)濟(jì)核算、提供非物質(zhì)生產(chǎn)和勞務(wù)服務(wù)的社會組織。一般具備以下特征:①向社會提供非物質(zhì)生產(chǎn)和勞務(wù);②向社會提供非物質(zhì)生產(chǎn)和勞務(wù)的過程中必須具備一定的專業(yè)技術(shù)力量或必要設(shè)備;③向社會提供非物質(zhì)生產(chǎn)和勞務(wù)時由政府支付成本。
1.2行政組織的概念和特征
“行政組織是國家為實現(xiàn)行政目標(biāo)而建立的組織,它承擔(dān)對社會實施公共管理的職責(zé),即通常人們所說的政府組織,包括一級政府及其所屬的政府機構(gòu)”。行政組織具有以下特性:從行政法的角度看,行政組織的特征主要表現(xiàn)在:①行使國家行政職權(quán),管理國家行政事務(wù);②在組織體系上實行領(lǐng)導(dǎo)從屬制;③在決策體制上一般實行首長負(fù)責(zé)制;④行使職能通常是主動的、經(jīng) 常的和不間斷的;⑤最經(jīng)常、最直接、最廣泛地與組織、個人打女 道。從行政管理的角度看,行政組織具有:①完整性。行政組織}` 完整性由國家權(quán)力的不可分割性決定。②政治性。行政組織是G 家的重要組成部分,是執(zhí)行國家公務(wù)的組織,因而必然具有政泥 性。③法制性。行政組織的設(shè)置、人員編制、職能的確定、權(quán)利}` 劃分都必須符合憲法和相關(guān)法律規(guī)定。④權(quán)威性。行政組織代表 國家行使行政權(quán),它的一切合法規(guī)定、命令每個公民都必須遭 守。⑤執(zhí)法性。行政的最大特點是執(zhí)法性。行政組織作為國家為 實現(xiàn)對社會的公共管理而建立的組織,是國家的執(zhí)法組織。⑥社 會性。在現(xiàn)代社會國家設(shè)置行政組織干預(yù)和管理經(jīng)濟(jì)、科技、文 教、衛(wèi)生、交通、郵電、社會保障、環(huán)境保護(hù)等公共事務(wù),這是其社會性的表現(xiàn)。⑦服務(wù)性。這是行政組織的根本屬性,行政組織產(chǎn) 生于社會,高于社會,又要服務(wù)于社會。
1.3道路運輸行政管理部門性質(zhì)分析
從事業(yè)單位的概念和特征看,道路運輸管理部門不屬事業(yè)單位。事業(yè)單位最大的特點是向社會提供非物質(zhì)生產(chǎn)和勞務(wù),而且這種勞務(wù)的成本由政府支付,不實行經(jīng)濟(jì)核算。道路運輸行政管理部門的主要職責(zé)是代表國家維護(hù)道路運輸市場秩序,是交通主管部門所屬的專門行業(yè)管理部門,不具有事業(yè)單位的三個特征:①道路運輸行政管理部門不向社會提供非物質(zhì)生產(chǎn)和勞務(wù)。盡管道路運輸行政管理部門有為客戶服務(wù)的義務(wù),但這種服務(wù)的目的是為了維護(hù)道路運輸市場秩序,與非物質(zhì)生產(chǎn)和勞務(wù)是有本質(zhì)區(qū)別的。②道路運輸行政管理機關(guān)沒有為提供非物質(zhì)生產(chǎn)和勞務(wù)所需要的專業(yè)技術(shù)人員和設(shè)備。盡管道路運輸行政管理部門也擁有一些專業(yè)技術(shù)人員和一定的檢驗檢測設(shè)備,但這是為管理道路運輸市場服務(wù)的,而不是為提供非物質(zhì)生產(chǎn)和勞務(wù)服務(wù)的。道路運輸行政管理機關(guān)開展管理活動的工具是國家政策、法律、法規(guī)和有關(guān)規(guī)章、規(guī)范性文件。③既然道路運輸行政管理機關(guān)不向社會提供非物質(zhì)生產(chǎn)和勞務(wù),也就不存在政府支付成本的問題。但這里的成本與政府支付國家工作人員的工資以及日常的行政管理經(jīng)費開支是截然不同的兩個概念。
從國家設(shè)立道路運輸管理部門的目的和各地道路運輸管理部門開展活動的過程看,道路運輸管理部門應(yīng)當(dāng)屬行政組織。國家設(shè)立道路運輸行政管理部門的目的是為了管理并維護(hù)道路運輸市場秩序。從道路運輸行政管理部門開展管理活動的過程,可以概括出道路運輸行政管理部門具有以下特性:①道路運輸管理部門是依法設(shè)立的國家專門管理機構(gòu)。②道路運輸管理部門行使國家行政職權(quán)。道路運輸行政管理部門作為各級交通行政主管機關(guān)的專門行政部門,行使國家行政法規(guī)所賦予的行政職權(quán),代表國家對道路運輸市場進(jìn)行管理。③道路運輸行政管理部門實施的道路運輸行政管理活動是經(jīng)常的、主動的、不間斷的,道路運輸行政管理部門要主動并隨時對道路運輸市場進(jìn)行監(jiān)控,積極主動而不是消極被動地打擊非法經(jīng)營,維護(hù)道路運輸市場秩序和道路運輸參與者的合法權(quán)益。④道路運輸行政管理部門有上下級機構(gòu)、有完整的組織體和系統(tǒng)的運作程序。⑤道路運輸行政部門的管理活動具有政治性,代表統(tǒng)治階級的利益—維護(hù)廣大人民參與道路運輸?shù)暮戏?quán)益,打擊非法經(jīng)營。⑥道路運輸行政管理部門運用國家的法律、法規(guī)對道路運輸市場進(jìn)行管理,特別是對道路運輸經(jīng)濟(jì)活動的管理具有唯一性和
國家權(quán)威性,所以,其依法實施的正確管理活動具有強制性。⑦道路運輸行政管理部門的管理活動幾乎涉及社會中的每個成員,最廣泛、最經(jīng)常、最直接地與組織和個人打交道。總之,道路運輸行政管理部門具有行政組織的一般特點和屬性。
從以上對事業(yè)組織和行政組織的一般特點和屬性的比較分析可以看出,把道路運輸行政管理部門定性為事業(yè)單位是不科學(xué)的。
2道路運輸管理部門不科學(xué)的定性帶來的問題
從管理實踐看,道路運輸管理部門被定性為事業(yè)單位,有其特殊的歷史背景。這種不科學(xué)的定性給道路運輸行政管理工作帶來了很多矛盾和問題。
建國前,中國經(jīng)濟(jì)相當(dāng)落后,政府興辦的事業(yè)極其有限,即使有一些學(xué)校和醫(yī)院,一般也由外國教會、商人和私人基金會投資運營。新中國成立后,國家采取公有化措施,建立起高度集中統(tǒng)一的計劃經(jīng)濟(jì)管理體制。在這種計劃體制下,政府控制相應(yīng)的人權(quán)、物權(quán)和財權(quán),也必然承擔(dān)相應(yīng)的事權(quán)和職責(zé)。政府直接進(jìn)行社會資源配置,承接組織生產(chǎn)活動,控制整個社會經(jīng)濟(jì)活動的運行。另外,建國后百廢待興,如何組織和管理社會經(jīng)濟(jì)和各項事業(yè)是一個嶄新的課題。在既不能保留原體制,也不能模仿西方國家管理模式的情況下,全盤引進(jìn)了蘇聯(lián)的計劃經(jīng)濟(jì)事業(yè)管理模式。我國的事業(yè)單位是計劃經(jīng)濟(jì)時代政府大力興辦社會的產(chǎn)物,是“大政府,小社會”管理方式的現(xiàn)實體現(xiàn),安徽省公路運輸管理局就是這一模式的產(chǎn)物。
這種由于特殊的歷史原因造成的對道路運輸管理部門的不科學(xué)定性,給道路運輸行業(yè)管理帶來了很多的矛盾和問題。
2.1各級道路運輸行政管理機構(gòu)人員超編、機構(gòu)膨脹
科學(xué)的人事行政要求人員編制、考核、工資福利等職權(quán)應(yīng)由專門部門統(tǒng)一行使、系統(tǒng)運作,這樣才能保持人事行政(或人力資源管理)的科學(xué)性、完整性和嚴(yán)肅性,才能使人事行政真正發(fā)揮有效的激勵和監(jiān)督作用,做到人盡其才,各得其所。各級道路運輸行政管理人員的編制在地方,經(jīng)費和工資卻脫離地方財政,來源于自身收取的交通規(guī)費,破壞了人事行政的統(tǒng)一性和完整性,是人員過度膨脹的根源所在。盡管地方人事行政管理具有一定的嚴(yán)肅性,但由于道路運輸管理人員的增加不會給地方財政造成壓力,因而地方政府對這部分編制的控制自然不會像全額財政撥款事業(yè)單位那樣嚴(yán)格,基本處于半松半控的狀態(tài)。再加上道路運輸管理部門工資福利相對較好,大量具有社會背景的人以及交通系統(tǒng)內(nèi)部的子女被安排到道路運輸執(zhí)法崗位上來,造成運輸行政管理人員嚴(yán)重超編。以某省為例,從人員編制執(zhí)行情況來看,某縣的道路運輸執(zhí)法人員達(dá)800余人,嚴(yán)重超編,一個縣幾乎占滿了該市所有編制名額。從人員的學(xué)歷層次看,在該省10176名執(zhí)法人員中,大專以上學(xué)歷4141人,占40.1%,高中(中專)4645人,占45.6%,初中以下1390人,占13.7%。這離現(xiàn)代行政執(zhí)法的要求還有很大差距。從執(zhí)法人員的來源渠道看,大部分是通過社會關(guān)系或內(nèi)部招工安排到執(zhí)法崗位上的,某縣的78名道路運輸執(zhí)法人員中有11名畢業(yè)于大(中)專院校,1名轉(zhuǎn)業(yè)軍人,其余66人則是通過內(nèi)部招工、部隊退伍或通過社會關(guān)系安排到道路運輸行政執(zhí)法崗位上,約占84.6%:另外,II名大中專院校畢業(yè)生全部是在國家實行高校畢業(yè)生分配制度下進(jìn)入執(zhí)法崗位的,亦即在高校實行畢業(yè)生雙向選擇后,未采取公開招聘的辦法吸收高校畢業(yè)生進(jìn)入執(zhí)法隊伍的。作為掌握國家行政權(quán)的部門,這樣的人員進(jìn)入渠道是值得深思的。
2.2經(jīng)費開支制度導(dǎo)致績效評估編額
<1)人員和辦公經(jīng)費的來源渠道導(dǎo)致交通行政主管部門和道路運輸管理機構(gòu)重罰款輕管理。交通行政主管部門和道路運輸行政管理機構(gòu)人員工資福利和辦公經(jīng)費全部來自自身收取的交通規(guī)費,省交通廳則根據(jù)各市上繳規(guī)費的比例返還辦公經(jīng)費。這一方面極大地調(diào)動了各地征費的積極性,同時也從體制上促進(jìn)了重罰款輕管理思想的形成,具體表現(xiàn)在:①各地由于機構(gòu)膨脹,人員增多,人員經(jīng)費開支壓力增大。為了保證正常支出,交通行政主管部門和道路運輸行政管理機構(gòu)不斷加大征費力度,因為征費數(shù)額增多,返還數(shù)額越大,越能改變和提高職工福利,而好的福利待遇則越來越吸引更多的人涌向道路運輸行政管理機構(gòu),從而形成“罰款養(yǎng)人,養(yǎng)人罰款’,的惡性循環(huán)。②道路運輸市場管理的考核定性指標(biāo)多,定量指標(biāo)少,沒有責(zé)任追究機制,而且一般由上級業(yè)務(wù)主管部門進(jìn)行考核,在現(xiàn)有的用人體制下,考核方與被考核方博弈的結(jié)果是皆大歡喜,馬虎了事。基于以上兩個因素,各級交通主管部門重罰款、輕管理的思想在所難免。
(2)重罰款輕管理的思想導(dǎo)致人員激勵貨幣化。道路運輸行政管理部的主要職責(zé)是道路運輸市場管理,因此,道路運輸市場管理的好壞應(yīng)當(dāng)是道路運輸行政管理績效評估的主要參考依據(jù),交通規(guī)費征收只是其中一個方面的內(nèi)容。但在目前的這種體制下,道路運輸行政管理的職能基本異化成規(guī)費征收,權(quán)力與利益掛鉤,而不是與責(zé)任相連。各級交通行政主管部門為了提高規(guī)費征收數(shù)額,采取各種各樣的超任務(wù)獎勵辦法促進(jìn)規(guī)費征收,如前文所說的某縣采取目標(biāo)責(zé)任制的辦法進(jìn)行考核�？h交通局給所屬各交通運輸管理站下達(dá)任務(wù)目標(biāo),目標(biāo)完成領(lǐng)取全額工資,完不成則按比例扣除工資,超額部分按30%進(jìn)行獎勵。阜陽市的某縣甚至采取包干制,即按任務(wù)完成的40%返還各交通運輸管站,作為工資福利和獎勵資金。這種人員激勵的貨幣化,完全偏離了公共部門人力資源管理的基本原則。
(3)人員激勵的貨幣化造成市場的失控,公路“三亂”久治不愈。人員激勵的貨幣化對掌握公共權(quán)利的公共管理人來說,具有更大的破壞性。因為道路運輸行政管理人員具有“經(jīng)濟(jì)人”的基本屬性,即使沒有激勵措施,在沒有嚴(yán)格的制度約束下,他們也會尋求自身利益的最大化。這種人員貨幣化的激勵機制,使得這些‘經(jīng)濟(jì)人”堂而皇之地去謀求自身的利益,表現(xiàn)在工作中就是以罰款代替市場管理,根本沒有人去進(jìn)行市場調(diào)研和運力調(diào)控,想盡一切辦法避開“三亂”。
3改革對策
綜上所述,筆者認(rèn)為無論在理論上還是在實踐上,對道路運輸管理部門的定性都是不科學(xué)的。實行社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制以后,道路運輸行政管理部門
己經(jīng)真正地?fù)?dān)負(fù)起了代表政府管理道路運輸市場的職責(zé),己由原來政府辦社會、為社會提供運輸勞務(wù)的職能,轉(zhuǎn)變成了代表政府管理道路運輸市場的行政管理職能,具有行政組織的本質(zhì)屬性。因此,應(yīng)將道路運輸管理部門列入行政序列進(jìn)行管理,相應(yīng)的道路運輸行政執(zhí)法人員應(yīng)列為公務(wù)員,人員工資和福利保障應(yīng)列入同級財政或垂直到省級進(jìn)行管理,這樣才能從根本上改善道路運輸管理的不良現(xiàn)狀,保持道路運輸行政管理的同一性、科學(xué)性和完整性。
3.1機構(gòu)性質(zhì)和建制
各級道路運輸管理機構(gòu)是專業(yè)行政管理機構(gòu),應(yīng)納入行政序列管理,獨立對外實施行政管理職權(quán)。省級道路運輸管理機構(gòu)以副廳級建制為宜,市級以副處級為宜,而縣級以副科級建制為宜。
3.2人員和經(jīng)費管理
領(lǐng)導(dǎo)成員管理。省級道路運輸管理機構(gòu)的黨政一把手應(yīng)由省交通廳和省委組織部門共同管理,其它成員應(yīng)根據(jù)管理權(quán)限分別由省交通廳黨組和省人事廳管理:市、縣一級依此類推。
普通人員和經(jīng)費管理。道路運輸管理機構(gòu)的人員應(yīng)全部納入公務(wù)員的序列進(jìn)行管理,人員編制由省交通廳配合人事主管部門按照精簡、實際需要的原則進(jìn)行統(tǒng)一管理,人員經(jīng)費在費改稅前可由省交通廳統(tǒng)一劃入省級財政部門,再由各級財政部門逐步核發(fā)。費改稅以后按國家政策規(guī)定執(zhí)行。
3.3績效考核
針對不同的崗位制定不同的考核標(biāo)準(zhǔn)。行政服務(wù)崗位要制定規(guī)范的行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考核,執(zhí)法崗位要對執(zhí)法程序和執(zhí)法行為準(zhǔn)則進(jìn)行考核。對執(zhí)法部門業(yè)績的考核,在制定切實可行的市場管理標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上進(jìn)行。
考核主體根據(jù)不同的考核對象,由不同的人員組成,一般由行政主管部門、第三部門和其服務(wù)對象代表按有效的比例組成。但對道路運輸執(zhí)法部門的考核,因其工作的特殊性,如其執(zhí)法對象直接參與,對其考核可能造成失真,可由業(yè)務(wù)主管部門、人大法工委以及政府法制部門共同進(jìn)行考核,但應(yīng)當(dāng)聽取執(zhí)法相對人的意見。
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