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我國志愿者組織行政化問題
我國志愿者組織行政化問題
【摘 要】我國正式的志愿者組織是在政府的推動下產生發(fā)展的，帶有濃厚的官方色彩，因此就不可避免地存在行政化問題，主要表現(xiàn)在組織登記管理的行政化、日常運作機制的行政化以及組織動員模式的行政化，并由此產生了一系列問題：缺乏統(tǒng)一的規(guī)范管理，形式化現(xiàn)象嚴重，服務項目內容單一。
從根本上解決志愿組織行政化問題，需要靠政府轉變理念，將志愿組織納入我國公民社會發(fā)展的長遠規(guī)劃中。
【關鍵詞】志愿者組織;行政化;公民社會
中國在20世紀80年代后期開始發(fā)展志愿服務，最早的志愿服務產生在社區(qū)服務的層次上，并逐步建立了社區(qū)志愿者組織。
90年代初期，另外一支志愿者隊伍在共青團系統(tǒng)中形成，并產生了從屬于它的全國性志愿者組織。
目前，在中國最為活躍、規(guī)模最大、影響最大的是這兩支志愿者隊伍，他們都有自己的組織體系，與一定的政府組織聯(lián)系在一起。
從這些主要志愿者組織的產生和組織來看，它們依托于政府部門建立，絕大部分資金和項目也都來自政府或受到政府的有力支持，因此，必然會存在志愿者組織的行政化問題。
志愿者組織的行政化，是指在志愿者組織中，政府等行政組織以行政指令或其他行政手段對志愿者組織的運作過程進行干預而導致背離志愿者組織的傾向和行為。
非正式志愿者組織因為登記和管理的限制，導致也依附于政府或主管部門，也就是說，志愿者組織從出生那刻起就多少刻下官方或半官方的烙印，處于“準政府組織”的境地。
因此，志愿者組織在登記管理、日常運行機制、組織動員等方面都體現(xiàn)了濃厚的行政色彩。
一、志愿者組織行政化的表現(xiàn)
1.組織登記管理的行政化
首先，政府對志愿者組織的注冊管理上進行監(jiān)控管理。
世界上大多數國家的政府都要求志愿組織在官方進行登記，經過官方的批準成立，但這并不意味著這些志愿組織就喪失獨立性，必須要依附于政府。
目前我國的政府還未真正轉變職能，政社分離，政府包辦的社會服務遠遠無法滿足社會大眾的多樣化需求，需要政府鼓勵社會團體包括志愿者組織積極提供社會服務。
但是，我國社會團體登記制度則對社會團體進行限制管理，主要表現(xiàn)在：第一，對志愿者組織的注冊管理采取的是雙重管理體制，登記制度中行政機關作為“業(yè)務主管”，就意味著行政機關對志愿者組織是具體的、細微的管理，是行政體制內的上下級關系。
第二，在登記制度上設置障礙，提高其準入門檻，比如，在同一行政區(qū)域內各級登記機關可以不批準成立業(yè)務范圍相同或相似的志愿者組織。
這樣會使得志愿者組織在某一領域處于壟斷地位，由于政府監(jiān)管不到位，無法通過競爭方式淡化其行政性，加劇了志愿者組織壟斷的內部人控制模式。
其次，志愿者組織負責人往往由政府行政干預產生。
在嚴格限制準入的雙重管理體制下，志愿者組織往往成為政府部門的附庸。
很多志愿者組織的負責人名義上是選舉產生，實際上卻是由政府指派。
有關調查表明，有2/3的志愿者組織的干部或者直接來源于業(yè)務主管部門的派遣和任命，或者由組織提名再通過業(yè)務主管部門批準。
于是，志愿者組織的工作人員實際上是政府的工作人員，帶來的是行政化的思維習慣、工作和管理方式，并沒有擺脫行政管理體制的束縛。
2.日常運行機制的行政化
首先，志愿者組織依照行政化指令開展服務活動。
我國現(xiàn)行的雙重管理體制和分級管理原則在很大程度上模糊了政府與志愿者組織之間的界限。
志愿者組織在注冊登記時就面臨門檻高、限制多的阻礙，而登記注冊之后政府的監(jiān)管又不到位，這種“嚴進寬出”的管理體制使志愿者組織在處理與上級關系時，大多從上級部門的要求和規(guī)定出發(fā)，而不是組織自身宗旨，其主管部門的行政指導行為往往演變成一種行政指令性質的命令，而志愿者組織便在這樣的一種行政化的指令下開展日常管理和活動。
其次，志愿者組織內部形成了自上而下的科層制組織運行結構。
囿于傳統(tǒng)的政治體制，志愿者組織依托政府組織結構而形成自上而下的科層制組織結構，政府的行為方式及運作規(guī)范直接影響著志愿者組織的日常管理。
志愿者組織在工作中習慣采用行政部門的科層制的工作方法，而這與真正意義上的志愿服務組織的運行機制和方法相差甚遠。
3.組織動員模式的行政化
我國的志愿者組織的行為并不像西方國家那樣屬于純民間行為，但同時又與官方行為有別，它的活動組織往往是一種具有行政化傾向的志愿活動形式。
志愿者組織的活動方式主要分為三種類型：一是自上而下發(fā)起，自上而下推廣;二是自下而上發(fā)起，自上而下推廣;三是自下而上發(fā)起，自下而上發(fā)展。
前面兩種的行政化傾向較明顯，后一種的行政化傾向較弱。
第一類“自上而下發(fā)起，自上而下推廣”的組織模式主要體現(xiàn)在有政府背景的或者和政府關系密切的正式志愿者組織。
其中一些活動實質上是承擔了政府的職責。
典型的代表是各地青年志愿者組織。
作為隸屬于共青團的志愿者組織，組織動員的行政化傾向嚴重，基層共青團組織開展工作過多依賴文件，喜歡自上而下開會部署工作，不注重工作機制的建設。
第二類“自下而上發(fā)起，自上而下推廣”的志愿者組織動員模式仍然和政府相關部門有密切關系，典型的代表是社區(qū)志愿者服務組織。
近幾年來，許多地區(qū)大膽創(chuàng)新社區(qū)志愿服務方式，結合地區(qū)實際、時代特點和群眾需求，打造自己的社區(qū)志愿服務品牌。
這些地方經驗，成績突出的，經過總結并全國推廣。
第三類“自下而上發(fā)起，自下而上發(fā)展”的組織動員方式一般是純民間志愿者組織和草根志愿者組織的發(fā)展模式，典型代表就是民間發(fā)起、沒有官方支持，提供無償服務的志愿者組織。
有些可以獨立開展工作，有些依附于政府的志愿者組織下面，因為它的工作部分得到認可，因而也被默許，并且在相關活動中，如果成績突出，政府還會給予獎勵和表彰，盡管民間志愿者組織的行政化傾向比較弱，但是由于大多沒有得到合法性認可，工作的開展往往困難重重。
為了完成組織使命和組織工作的開展，部分民間志愿者組織是會通過依附于政府的方式獲得行政許可和更多的資源，如此，仍然避免不了行政化的干涉。
二、志愿者組織行政化的影響 我國志愿者組織行政化色彩濃厚，能有效快速地發(fā)動群眾參與大規(guī)模的志愿服務活動，但也產生了一些不容忽視的問題和弊端。
1.缺乏統(tǒng)一的規(guī)范管理
志愿服務已經為越來越多的人所熟知，越來越多的部門也在如火如荼地開展志愿服務活動。
在各家都辦志愿者，志愿服務工作呈現(xiàn)總體活躍局面的同時，這種各自為的行政干預導致的后果是缺乏統(tǒng)領和協(xié)調的推進方式，這對志愿服務事業(yè)已經產生了嚴重的不良影響。
就當前情況來看，其不利影響主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，各自為政，無法形成合力。
各部門、各單位的志愿服務隊伍相對獨立，缺乏有效的溝通和協(xié)調。
在多數情況下，他們彼此之間互不往來，往往單獨行動，不易形成規(guī)模和聲勢，對全面、深入地開展志愿服務活動有一定的影響，難以在推動經濟發(fā)展和社會進步的過程中形成可凝聚各行各業(yè)、具有較高影響力的志愿服務品牌。
第二，多頭管理，缺乏統(tǒng)一規(guī)范。
各級各類組織都辦志愿者組織，勢必引起管理混亂和效率低下，參與其中的志愿者本身是相互交叉的，志愿者身份又是多重的，使志愿者無所適從。
2.形式化現(xiàn)象嚴重
志愿活動的開展主要以行政號召為動力，以行政組織為依托，有些部門甚至把志愿服務作為行政領導的政績考核指標，志愿服務的自主性、靈活性、創(chuàng)造性受到限制，由于黨政組織發(fā)動的志愿活動，組織者習慣于以計劃指令和體制推動，使志愿者感覺是被動接受安排，挫傷了志愿者的積極性，追求形式，好大喜功，背離了志愿服務的基本精神。
主要表現(xiàn)在：活動多，服務少;宣傳多，實效少。
一些志愿組織的管理者熱衷于開展領導關注、容易出成績、新聞界樂意報道的活動，而忽略了扎扎實實的社會服務，把活動等同于單純的做好事，還有一些志愿組織為了表明開展服務的成績和社會影響，喜歡夸大其詞，渲染粉飾，損害了志愿組織的誠信，導致志愿事業(yè)受到質疑。
第二，服務活動沒有經過精心細致的設計，粗制濫造，缺少緊急預案。
形式化、短期化、“作秀式”的志愿活動不僅造成了人力、物力和財力資源的嚴重浪費，而且從根本上忽視了服務對象的真實需求，因此，難以取得實際的服務效果。
3.服務項目內容單一
眾所周知，行政組織中，講究有令必行，有禁必止，如果志愿服務活動完全遵循這樣一種辦事模式，勢必會影響志愿者團體的活力。
與此同時，一些沒有政府背景民間力量舉辦的志愿組織，他們的缺點在于，喜歡盲目地模仿外國志愿者組織的新方式、新做法。
事實上，任何外來事物都應該要結合國內的實際情況，才能在本土茁壯成長，才能煥發(fā)出生命活力，一味的模仿，不加選擇的吸收只會讓一個原本設立初衷很好的制度變得形同虛設。
三、思考
要解決志愿組織行政化問題，同時引導規(guī)范民間志愿組織健康發(fā)展，需要政府構建一個良好的法律制度環(huán)境，更需要政府轉變理念，應正確理解和看待志愿服務在經濟社會發(fā)展中的角色和作用，將志愿服務及志愿組織的發(fā)展納入公民社會發(fā)展的框架中，在西方社會，志愿服務被看作公民參與社會的重要途徑，其發(fā)展狀況也成為“公民社會”完善程度的標志之一。
在概念上，志愿服務開始強調每個人參與社會事務的權利和促進社會進步的能力，以及對社會繁榮、共同進步所負的義務和責任。
而參與志愿服務工作就成為表達這種“權利”、“能力”及“義務”的積極有效形式，成為公民權利和義務的具體表現(xiàn)。
由此，在當今整個世界范圍內的志愿服務發(fā)展中，“全民化”是一個突出的趨勢。
參與志愿服務是每個公民的權利和義務。
無論年齡、身份地位、資格和收入情況如何，每個人都可以也應該參與志愿服務或成為志愿者，并在志愿服務中表達自己的公民權利。
伴隨著市場經濟發(fā)展和政治體制改革， “公民社會”空間在我國也日益凸現(xiàn)出來， 公眾在行為活動中要求的不僅僅是個人利益，也關心廣泛的公共利益，公民的社會參與意識不斷增強，越來越多的民眾積極關注并參與到包括志愿者行動在內的社會活動中來，并以團體或個體的方式積極地參與政府管理與公共政策的制定，由此可見，志愿服務正日益成為保障社會公益事業(yè)順利展開的重要力量。
比如，近年來各類專業(yè)性的非政府組織紛紛出現(xiàn)，它們組織的志愿服務蓬勃展開，正是這一變革的表現(xiàn)。
這類民間力量舉辦的志愿服務與體制內的“青年志愿者”共存并相互影響，將使中國的志愿服務走向新的發(fā)展階段，形成一個新的發(fā)展格局。
在此環(huán)境下，政府應尊重公民權利，關注其需要和利益，把公民的需要和利益放在決策和行動的首要位置上，并對這些需要和利益做出回應。
即政府以公民意愿為出發(fā)點，充分回應民眾的要求，按公眾意愿和偏好來提供公共物品和服務，政府不能再像以往一樣試圖控制社會及其發(fā)展。
令人可喜的是我國正處在建設服務型政府的改革中，政府應認識到，志愿服務能補充政府不足或因機構改革產生的職能上的欠缺，滿足社會多元化需求，志愿者組織的良好發(fā)育、運作、配合已成為政府職能轉變的重要條件和必然要求，也是政府機構改革得以深入進行的重要推動力。
因此，放棄懷疑和不信任的思想，改變志愿組織和志愿者只是被管制的對象、志愿組織是政府下屬部門或隸屬單位等傳統(tǒng)觀念，明確志愿組織和志愿者與政府間的關系并非從屬關系，而是互利合作關系，擺脫對志愿服務全面掌控的觀念和做法，放松管制，放寬志愿組織登記注冊條件，提升其獨立性及合法性。
對志愿組織、志愿者及志愿服務予以尊重、肯定和支持，將培育和發(fā)展志愿組織和志愿精神放到推動社會進步、滿足公眾和社會需求、促進經濟社會發(fā)展的高度去認識，給予志愿組織和志愿者以足夠的獨立活動的空間，充分發(fā)揮其在公共服務中作為政府和市場補充的積極作用，將志愿組織的培育和志愿服務的開展納入長遠的公民社會培育計劃之中。
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