國家審計報告背后的積極意義

　　要制約一些政府部門的權力擴張和腐朽，關鍵是要打破它的信息壟斷。這一在傳統(tǒng)社會無解的難題，在現(xiàn)代技術條件下已出現(xiàn)多個可破題的角度。除去年以來民間自發(fā)利用網絡技術的信息民主方式，實現(xiàn)了民間與執(zhí)政高層的某種直接溝通和良性互動，并取得實際成效外， 今年6月23日國家審計署向十屆全國人大常委會第十次會議提交的“審計清單”，再次揭示了從體制內打破一些政府部門信息壟斷優(yōu)勢的另一可能途徑。

　　根據吳思著名的潛規(guī)則理論，決定傳統(tǒng)社會興衰存亡的關鍵是統(tǒng)治者與其代理人即官僚集團的矛盾。由于二者立場不同，利益也有重大差異。執(zhí)政者的根本利益在于持續(xù)和穩(wěn)固政權，因此反對權勢群體對民眾過度掠奪、竭澤而漁，要求官吏“廉潔奉公”;代理人即官僚集團的根本利益在于代理期間個人利益的最大化，所謂“權力不用，過期作廢”。從自身利益出發(fā)，后者一般并不怎么關心政權的持續(xù)穩(wěn)定，至少不關心長期穩(wěn)定。只要能惠及小我，管它將來洪水滔天�？陀^說，從個體而言，官吏個人也無法承擔全局性的政治責任;他們只是局部的短期代理人，縱然管得住自己，也保不了別的代理人將局面攪得一團糟。于其著力于不能及之虛，不如抓緊時機撈實惠。因此，他們的利益立場驅使他們不但不會“廉潔奉公”，而且還必然盡最大可能掠奪民眾、侵吞公共財富，這一過程往往會呈現(xiàn)一種加速奔向終點的趨勢，直至竭澤而漁。

　　無疑，在傳統(tǒng)社會，唯一可對官吏行為進行有效制約的是被稱為“孤家寡人”的統(tǒng)治者。統(tǒng)治者從自身立場出發(fā)，必然要想方設法約束代理人行為，制定系統(tǒng)龐雜的典章法紀。但是，歷史證明，統(tǒng)治者施加約束、官吏集團反約束的較量，最終總是以官吏集團打被約束、以潛規(guī)則取代正式典章法紀的勝利而告終;伴隨官僚集團及其潛規(guī)則全面勝利而來的，是社會加速走向失衡，直至政權全面崩潰。

　　傳統(tǒng)社會之所以無法擺脫上述治亂循環(huán)，按照吳思的研究，是由于權力的代理者官吏集團在與其委托人即統(tǒng)治者的較量中，擁有信息優(yōu)勢。由于官吏集團在傳統(tǒng)社會處于上令下傳、下情上達的中樞位置，它可以壟斷信息，欺上瞞下，使擁有強大權力的統(tǒng)治者變成瞎子和聾子。又聾又瞎的巨人，當然斗不過一大群耳聰目明的小人物;正是這種信息不對稱，尊定了傳統(tǒng)社會的基本政治格局和朝代變遷的固定走勢。

　　審計報告揭示的問題可謂觸目驚心，大致可歸納為五個方面:一，政府部門，從中央到地方，侵吞國家財產，挪用公款，套取救災、教育、奧運、國債等專項資金。二，銀行缺乏監(jiān)管，內外勾結，違規(guī)貸款及其它金融違規(guī)業(yè)務，數(shù)額巨大。三，偷逃稅款。稅務部門有稅不征、違規(guī)緩征，甚至嚴重瀆職。四，濫占土地。一些地方政府倒賣土地，違規(guī)批地。五，民營企業(yè)騙貸或違規(guī)貸款問題突出。

　　問題的重心在于，一些政府部門利用權力，侵吞、詐取和占有公共財富。其嚴重和普遍，說明了經濟領域的各種秩序已經松動，國家制度的權威和法律尊嚴正在喪失，潛規(guī)則正在取代正式的典章法紀發(fā)揮實際的支配作用。但是，問題能夠被揭示并公開，又使人們看到了打破政府部門和官吏集團信息壟斷的一線希望。

　　在現(xiàn)代技術條件下，直接受命于執(zhí)政高層的獨立審計機關可以在相當大程度上打破一些政府部門的信息封鎖，使執(zhí)政高層在遏制腐朽、規(guī)范秩序的過程中做到相對的耳聰目明。實際上，西方發(fā)達國家立法機關對行政部門的有效制約，也是在立法機關擁有了獨立的審計能力、不再只能被動聽取行政部門的報告后開始的。

　　以技術手段打破一些政府部門的信息封鎖只是第一步，第二步是要根據所掌握的信息有效抑制腐朽、重整秩序。從本次審計所披露的信息看，政府對權力違規(guī)和腐朽的處理力度偏小，不能令人滿意;人大常委也要求有關部門針對審計所披露的問題進行徹底調查。

　　這種行政處理不力，根源于執(zhí)政高層與其所委托的官吏集團既相沖突、又相依存的矛盾關系。雖然委托人與代理人有著相互沖突的不同利益，但委托人的意圖終究要通過代理人來實現(xiàn);沒有了代理人，委托人的意志無從貫徹。因此，委托人可以通過獎懲之法來約束代理人，但他不但不能取消代理層次，而且還必須調動代理人的積極性、保持代理系統(tǒng)的高效率。

　　正是這種相互依存所導致的復雜關系，使執(zhí)政高層囿于多重相互矛盾的目標，難以有效抑制一些政府部門的擴張和腐朽。在這種僵持背后，代表了一種非有效的力量均衡。要打破僵局，就要改變力量對比，為抑制官吏集團找出或釋放新的支持性力量。

　　在現(xiàn)行體制內，體制內外可支持抑制政府部門的主要力量是人大和輿論監(jiān)督。如果人大擁有依據審計報告追究到底的權力義務和實現(xiàn)途徑，政府部門就會受到另一種形式的有力約束，力量對比就會發(fā)生變化;輿論監(jiān)督則可以使這種對代理權力的約束和反約束在相對透明的背景下進行，依托具體量化的審計報告，壓縮潛規(guī)則發(fā)生作用的空間。

　　可見，本次國家審計署將審計情況向人大常委會匯報并在媒體公布，是向著打破政府部門信息壟斷、改變腐朽與反腐朽力量對比的方向邁進了一大步。循此而進，結合信息民主方式，中國在現(xiàn)行基本體制框架下不但有可能回復公眾信心，而且有可能將權力腐朽、經濟失序和社會不公遏制在大為減輕的程度。

　　有人進而提出，為加大對行政的監(jiān)督力度、減小阻力，應該將國家審計署等監(jiān)督部門置于人大系統(tǒng)之內，這是典型的書生之見。在現(xiàn)行體制下，監(jiān)督的動力主要來自權力上層，監(jiān)督的有效性取決于執(zhí)政高層控制的直接性。監(jiān)督權力越分散，越令出多門，越會制造更多的代理層次和環(huán)節(jié);這種安排只會制造新的腐朽，改變原來的權力分肥結構，而不可能遏制腐朽。傳統(tǒng)社會尤其是明代各種監(jiān)督機構的疊床架屋及其無濟于事，充分證明了此點。

　　現(xiàn)代社會能夠遏制一些政府部門腐朽的關鍵是技術手段的進步，在現(xiàn)行體制下，打破信息壟斷的關鍵部門如國家審計署必須直接掌控在執(zhí)政高層手上，直接對執(zhí)政高層負責，其間不能再出現(xiàn)新的代理層次或環(huán)節(jié)。

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