公共管理模式論文
公共管理模式論文【1】
摘 要：本文主要對(duì)公共管理模式進(jìn)行研究，從我國(guó)公共管理模式的發(fā)展入手來(lái)進(jìn)行分析，總結(jié)出我國(guó)公共管理事業(yè)存在的問(wèn)題，進(jìn)而對(duì)公共管理模式進(jìn)行對(duì)比研究，最后對(duì)我國(guó)公共管理模式的選擇做出預(yù)測(cè)與指導(dǎo)。
關(guān)鍵詞：公共管理;模式;選擇
前言
我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)起步較晚，但是已經(jīng)取得了很好的成果。
隨著全球一體化的發(fā)展，我國(guó)在公共管理事業(yè)上的選擇則變得尤為重要。
公共事業(yè)管理直接關(guān)系到政府公共管理功能的定位以及政府對(duì)公共管理的參與程度和參與方法。
下面讓我們來(lái)進(jìn)行研究。
1 我國(guó)公共管理模式的發(fā)展及現(xiàn)狀
1.1 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下政府主導(dǎo)的公共管理模式。
新中國(guó)成立后，與當(dāng)時(shí)高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相對(duì)應(yīng)，在公共管理領(lǐng)域里，政府是絕對(duì)的統(tǒng)治者，所有的公共服務(wù)都由政府統(tǒng)一計(jì)劃安排，是絕對(duì)的一元化管理模式，這種絕對(duì)在實(shí)踐過(guò)程中造成了公共管理參與意識(shí)淡漠、公共服務(wù)效率低下、公共管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)偏差進(jìn)而導(dǎo)致整個(gè)公共管理模式僵化，無(wú)法實(shí)現(xiàn)公共利益共享，嚴(yán)重阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。
1.2 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下多元主體的公共管理。
自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)階段，但傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響依然存在，根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、政治體制及公共事務(wù)本身的層次性、復(fù)雜性，我國(guó)開(kāi)始了多元主體參與公共管理的嘗試[1]。
形成了我國(guó)特有的多元公共管理主體系統(tǒng)。
在這種模式中，政府的公共管理職能得到強(qiáng)化，政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的關(guān)系得到調(diào)整，政府不再壟斷公共服務(wù)的供給過(guò)程，而是通過(guò)政府與市場(chǎng)的分權(quán)，充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用和力量為公眾提供公共服務(wù)，使政府的公共服務(wù)供給能力大大提高。
這種模式下共有四類(lèi)主體組成：第一類(lèi)是人民群眾，第二類(lèi)是直接掌握公共權(quán)力處理公共事務(wù)的國(guó)家機(jī)關(guān)(廣義的政府)，也可稱為權(quán)力組織;第三類(lèi)是執(zhí)政黨，它在權(quán)力組織的形成和運(yùn)行過(guò)程中有著正式的、合法的、重要的地位與作用;第四類(lèi)是非政府公共管理機(jī)構(gòu)(包括各類(lèi)政治團(tuán)體、依靠法律和政府授權(quán)來(lái)處理公共事務(wù)的公共部門(mén)、自治組織和民間組織)。
其中人民群眾是基礎(chǔ)主體、共產(chǎn)黨是關(guān)鍵主體、政府是核心主體、非政府公共機(jī)構(gòu)是新興主體。
這個(gè)相對(duì)豐富的多元系統(tǒng)大大促進(jìn)了我國(guó)公共管理的發(fā)展。
但是隨著社會(huì)發(fā)展進(jìn)步它的不足依然明顯。
1.3 我國(guó)公共管理現(xiàn)存的問(wèn)題。
盡管我國(guó)的公共管理改革已經(jīng)取得了較大的成績(jī)，但是仍然存在一些不能讓人滿意的問(wèn)題，我國(guó)政府受傳統(tǒng)行政管理思想影響，官僚制思想嚴(yán)重，一直以來(lái)，我國(guó)政府的公共管理都以采取“政府干預(yù)”的模式為主，這就存在著一些問(wèn)題。
就公共管理的發(fā)展而言，傳統(tǒng)行政管理理念中，官就是為老百姓做主這種想法仍然存在于公共管理事業(yè)中。
在這樣思想的潛移默化下，在政府公共部門(mén)任職當(dāng)官的人往往把自己當(dāng)作權(quán)利的所有者和社會(huì)的主人，而把公共權(quán)力的真正所有者-公民當(dāng)作公共權(quán)力指向的對(duì)象，從而強(qiáng)調(diào)公民對(duì)政府公共管理的服從義務(wù)。
長(zhǎng)此以往，公民也習(xí)慣于服從政府的“管理”，以致依賴政府和官員們替自己做主[2]。
在這樣扭曲的理念下，作為公共管理主體的政府和公共權(quán)力所有者-公民之間就產(chǎn)生了實(shí)際的距離。
2 對(duì)公共管理模式的分析
2.1 干預(yù)模式。
公共管理的干預(yù)模式又稱官僚模式、科層模式，是一種政府依靠龐大的官僚組織對(duì)社會(huì)生活進(jìn)行全面干預(yù)并壟斷公共管理過(guò)程的公共管理模式。
在這種公共管理模式下，市場(chǎng)對(duì)公共管理的參與是間接的。
公共管理干預(yù)模式的理論基礎(chǔ)是20世紀(jì)20年代德國(guó)學(xué)者馬克斯・韋伯設(shè)計(jì)的“官僚模型”。
2.2 市場(chǎng)模式。
公共管理的市場(chǎng)模式是一種政府與市場(chǎng)分權(quán)、政府與市場(chǎng)共同參與公共管理過(guò)程的公共管理模式。
在這種公共管理模式下，政府不再壟斷公共服務(wù)的供給過(guò)程，市場(chǎng)對(duì)公共管理的參與是直接而非間接的[3]。
公共管理市場(chǎng)模式的理論基礎(chǔ)是公共選擇理論和新公共管理理論。
公共選擇即非市場(chǎng)的集體選擇，亦即政府選擇。
公共選擇理論的代表人物，美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家詹姆斯・M・布坎南提出：政治制度中的政府行為與市場(chǎng)制度中的交易行為大體遵循著同一種模式，即“經(jīng)濟(jì)人”模式。
經(jīng)濟(jì)人模式的共性在于追求個(gè)人利益，使個(gè)人利益得到最大限度的滿足，因此公共選擇并不具有永遠(yuǎn)正確的天賦。
由于一些政府純粹是為官僚機(jī)構(gòu)的自身利益而不是為公共利益而存在的，對(duì)社會(huì)只能產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)而不是正效應(yīng)，因而也就遭遇著失敗的危險(xiǎn)。
那么，政府失敗的主要表現(xiàn)形式是什么，原因又在哪里呢?對(duì)此布坎南從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角進(jìn)行了深入的分析。
他認(rèn)為，政府失敗的主要表現(xiàn)形式是政府政策與工作的低效率，其原因在于政府組織間缺乏競(jìng)爭(zhēng)，政府部門(mén)缺乏降低活動(dòng)成本的激勵(lì)機(jī)制，政府機(jī)構(gòu)的自我膨脹以及政府監(jiān)督信息不完備等。
為了補(bǔ)救失敗，布坎南提出必須重新界定政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，打破政府對(duì)公共服務(wù)的壟斷;在公共部門(mén)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，改善官僚制的運(yùn)轉(zhuǎn)效率;改革賦稅制度，通過(guò)限制政府稅收收入而限制政府權(quán)力;創(chuàng)立新的政治技術(shù)以約束政府權(quán)力，使公共選擇最大限度地接近公眾的實(shí)際價(jià)值偏好。
3 對(duì)公共管理模式的而正確選擇
隨著世界政治、經(jīng)濟(jì)一體化的到來(lái)，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國(guó)的行政環(huán)境會(huì)隨之改變。
我國(guó)政府公共管理究竟采取何種模式更能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、社會(huì)大眾的切身需要，是值得我們深思的。
因此，我們有必要分析今后我國(guó)政府公共管理模式取向問(wèn)題。
借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的市場(chǎng)化模式和充分發(fā)揮我國(guó)政府公共管理的優(yōu)良傳統(tǒng)，我認(rèn)為可以關(guān)注四種公共管理模式取向，即企業(yè)化模式取向、公民參與模式取向、放松規(guī)制模式取向、社區(qū)政府模式取向。
對(duì)于現(xiàn)實(shí)中國(guó)而言，選擇適合的公共管理模式的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，但是，這種選擇必須建立在對(duì)公共管理各種模式(尤其是干預(yù)模式和市場(chǎng)模式)進(jìn)行理性評(píng)價(jià)和對(duì)現(xiàn)行行政體制進(jìn)行客觀認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)之上。
企業(yè)化模式，是在充分借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家新公共管理模式的基礎(chǔ)上形成的一種市場(chǎng)化的公共管理模式。
在企業(yè)化模式下，政府公共管理部門(mén)學(xué)習(xí)借鑒企業(yè)管理中先進(jìn)的管理技術(shù)、方法、手段于公共管理事務(wù)中，以提高政府管理的行政效率，做到事半功倍。
隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，科學(xué)技術(shù)的日新月異，企業(yè)化模式對(duì)提高我國(guó)政府績(jī)效、增強(qiáng)我國(guó)政府的競(jìng)爭(zhēng)性、培養(yǎng)我國(guó)政府真正地以顧客為導(dǎo)向的思想等方面，都將起到舉足輕重的作用。
公民參與模式，是指政府進(jìn)行公共管理的過(guò)程中，能充分了解民情、反映民意、發(fā)揮民智的一種公共管理模式。
這里的公民參與，不僅僅是指社會(huì)大眾的參與，還包括在政府組織層級(jí)關(guān)系中，位于中層和基層組織中的公務(wù)人員的參與放松規(guī)制模式，是指政府在進(jìn)行公共管理過(guò)程中要適度去除一些繁瑣的規(guī)章制度和繁雜的行政程序，使行政公務(wù)人員能夠依靠自己的能力和責(zé)任心來(lái)從事新的創(chuàng)造性的工作，以使政府成為一個(gè)具有創(chuàng)造性的政府的公共管理新途徑。
如果說(shuō)以上的三種公共管理模式取向，是主要借鑒于西方發(fā)達(dá)國(guó)家新公共管理模式的話，那么社區(qū)政府模式就是主要來(lái)源于我國(guó)政府公共管理的優(yōu)良傳統(tǒng)。
社區(qū)政府模式，主要是指發(fā)揚(yáng)民主革命時(shí)期邊區(qū)政府和建國(guó)初期城市街道居委會(huì)的親民模式。
社區(qū)政府模式，對(duì)發(fā)揚(yáng)我國(guó)優(yōu)良傳統(tǒng)、建立我國(guó)和諧社會(huì)、構(gòu)建我國(guó)親民政府、堅(jiān)持群眾路線等方面將起到更為積極的作用。
結(jié)束語(yǔ)
以上文字對(duì)我國(guó)公共管理模式進(jìn)行了研究，通過(guò)研究可以看出，我們應(yīng)該借鑒別國(guó)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)的國(guó)情，創(chuàng)造有我國(guó)特色的公共管理模式。
應(yīng)繼續(xù)發(fā)揚(yáng)我國(guó)政府的優(yōu)良傳統(tǒng)，建設(shè)和諧的政民關(guān)系，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。
參考文獻(xiàn)
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公共管理的新范式【2】
摘 要：強(qiáng)調(diào)“以問(wèn)題解決”作為一切活動(dòng)的邏輯，使得整體性治理必須充分利用包括政府在內(nèi)的各利益相關(guān)者的專有資源和比較優(yōu)勢(shì)，自發(fā)生成多變的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)。
在此網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，協(xié)調(diào)、整合和信任機(jī)制是整體性運(yùn)作的關(guān)鍵性功能要素。
在數(shù)字化時(shí)代即將來(lái)臨的21世紀(jì)，整體性治理的思想正在產(chǎn)生越來(lái)越大的影響力，公共管理的整體性治理范式日益凸顯。
關(guān)鍵詞：整體性治理;網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu);協(xié)調(diào);整合
在長(zhǎng)達(dá)二十年之久的新公共管理改革之后，從20世紀(jì)90年代中后期開(kāi)始，西方國(guó)家開(kāi)始了一場(chǎng)新的尋找“公共部門(mén)協(xié)調(diào)與整合機(jī)制”的改革運(yùn)動(dòng)。
這一趨勢(shì)不僅在英國(guó)、澳大利亞和新西蘭這些被稱為新公共管理改革先鋒的盎格魯一撒克遜國(guó)家非常明顯，而且在其它并沒(méi)有致力于推行新公共管理改革的國(guó)家也日益顯現(xiàn)。
一、整體性治理興起的背景
從理論淵源來(lái)看，整體性治理的出現(xiàn)既是對(duì)傳統(tǒng)公共行政的衰落以及1980年代以來(lái)新公共管理改革所造成的碎片化的戰(zhàn)略性回應(yīng)，又是一定意識(shí)形態(tài)的折射還是合作理論的一種復(fù)興，只不過(guò)其內(nèi)容要更加復(fù)雜。
首先，整體性治理作為一種解決問(wèn)題的方式，它是對(duì)傳統(tǒng)公共行政的衰落和新公共管理改革過(guò)程中造成的嚴(yán)重“碎片化”的戰(zhàn)略性回應(yīng)。
傳統(tǒng)公共行政范式適合于大工業(yè)社會(huì)的生產(chǎn)和管理，也是管理大規(guī)模人口所必需的。
其次，整體性治理風(fēng)行于西方國(guó)家還有著很強(qiáng)的意識(shí)形態(tài)色彩。
后新公共管理時(shí)期，在美國(guó)對(duì)新公共管理進(jìn)行批評(píng)并對(duì)其大有取代之勢(shì)的是新公共服務(wù)理論，代表人物是羅伯特.登哈特。
在英國(guó)，對(duì)新公共管理的批評(píng)發(fā)展起來(lái)的是整體性治理范式，其代表是佩里.�？怂购团羺s克.鄧?yán)S。
英國(guó)新工黨政府實(shí)行的“協(xié)同政府”即是作為一種象征，它與之前連續(xù)執(zhí)政18年之久的保守黨政府的碎片化政策形成鮮明的對(duì)比，同時(shí)也回應(yīng)了對(duì)英國(guó)中央政府“空心化”導(dǎo)致的責(zé)任問(wèn)題和能力問(wèn)題的擔(dān)憂。
此外，新工黨對(duì)“第三條道路”理論情有獨(dú)鐘，整體性治理在某種程度上正是“第三條道路”這一政治思潮在行政改革層面的折射。
第三條道路力圖超越傳統(tǒng)左與右的二元對(duì)立思維方式以適應(yīng)社會(huì)現(xiàn)狀和發(fā)展的需要。
在第三條道路的影響下，工黨政府所推行的整體性治理，既主張繼續(xù)借鑒企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)文化與市場(chǎng)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)提供機(jī)制的高效性，也提倡通過(guò)協(xié)商、協(xié)調(diào)、整合與合作的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)平等、公正等民主價(jià)值。
新西蘭和澳大利亞在推行整體性治理時(shí)也有同樣的政治考慮和意識(shí)形態(tài)色彩。
最后，整體性治理理論也是傳統(tǒng)的合作理論和整體主義思維方式的一種復(fù)興。
當(dāng)前，面對(duì)復(fù)雜化、動(dòng)態(tài)化、多樣性世界的挑戰(zhàn)，整體主義思維再度風(fēng)靡學(xué)術(shù)界。
整體主義思維方式和合作理論是社會(huì)科學(xué)研究中一個(gè)行之有效并有廣泛應(yīng)用的傳統(tǒng)方法和論域。
但是，深受經(jīng)濟(jì)學(xué)帝國(guó)主義對(duì)公共管理研究的入侵和影響，整體主義思維一度被輕視。
以社會(huì)資本理論、多中心治理理論、組織網(wǎng)絡(luò)理論等為主要流派的各種協(xié)作理論為整體性治理理論提供了豐富的理論要素，使得整體性治理理論在摒棄新公共管理時(shí)期盛行的個(gè)體主義思維的同時(shí)，復(fù)興了整體主義的研究方法。
二、整體性治理的治理機(jī)制
隨著公共問(wèn)題復(fù)雜化，跨部門(mén)的公共議題不斷增多，協(xié)調(diào)與整合問(wèn)題再次受到重視，并賦予時(shí)代的內(nèi)涵。
因此，與遵循經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯的新公共管理改革不同，整體性治理追求的是更注重全局、“通盤(pán)考慮”的戰(zhàn)略，它借鑒的是其他社會(huì)科學(xué)(尤其是社會(huì)學(xué)和文化理論)的理論而不僅僅是經(jīng)濟(jì)學(xué)的。
畢竟，在治理的過(guò)程中，政府只是作為行動(dòng)者之一，公共管理發(fā)生在由不同行動(dòng)者組成的網(wǎng)路結(jié)構(gòu)當(dāng)中，沒(méi)有一個(gè)行動(dòng)者有絕對(duì)的權(quán)威和權(quán)力來(lái)支配其他行動(dòng)者的行動(dòng)，各組織是站在同一條水平線上。
1.協(xié)調(diào)機(jī)制
官僚制的特色之一是分工和專業(yè)化，這必然伴生協(xié)調(diào)需求，因而協(xié)調(diào)是公共行政研究永恒的主題之一。
但是，由于時(shí)代背景和組織環(huán)境的不同，協(xié)調(diào)的目標(biāo)、范圍、方式相應(yīng)也會(huì)有所不同，這些不同賦予了“協(xié)調(diào)”這個(gè)古老概念以新的內(nèi)涵，并形成了新的話語(yǔ)體系。
新公共管理很重要的一個(gè)不同點(diǎn)在于，整體性治理還是以官僚制為基礎(chǔ)。
佩里。
�？怂乖谡摷罢w性治理時(shí)也是以官僚制為背景的，這與新公共管理要打破官僚制的努力是不同的。
因此，協(xié)調(diào)是整體性治理中涉及的一個(gè)很重要的概念。
在整體性治理的語(yǔ)境中，“協(xié)調(diào)指的是在信息、認(rèn)知和決策方面理解相互介入和參與的必要性，并非定義不精確的行動(dòng)”。
在誘導(dǎo)和動(dòng)員機(jī)制中，管理者的主要任務(wù)在于選擇恰當(dāng)?shù)男袆?dòng)者和資源，動(dòng)員相關(guān)的諸如資金、人員、專業(yè)知識(shí)、技術(shù)、信息等各種資源參與到網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中去處理復(fù)雜而棘手的公共問(wèn)題。
因此，動(dòng)員是網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。
2.整合機(jī)制
整合是整體性治理中涉及的另外一個(gè)重要概念。
在整體性治理的語(yǔ)境中，整合是指“通過(guò)為公眾提供滿足其需要的、無(wú)縫隙的公共服務(wù)，從而達(dá)致整體性治理的最高水平”。
政策內(nèi)容的碎片化及政策利益部門(mén)化等問(wèn)題遠(yuǎn)不是政策內(nèi)容所主導(dǎo)形成的，而是由制定政策的體制所決定的。
通過(guò)政策合并達(dá)到政策一致性已經(jīng)成為歷史，尋求新的整合方式是整體性治理的改革方向所在。
整體性治理著力于政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)和部門(mén)之間的功能整合，力圖將政府橫向的部門(mén)結(jié)構(gòu)和縱向的層級(jí)結(jié)構(gòu)有機(jī)整合起來(lái)，并試圖構(gòu)造一個(gè)三維立體的整體性治理整合模型。
3.信任機(jī)制
整體性治理內(nèi)生的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)是多個(gè)組織相互依賴的結(jié)構(gòu)，組織之間沒(méi)有上下級(jí)的隸屬關(guān)系。
不同的行動(dòng)者和組織，在缺少合法權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)和價(jià)格機(jī)制誘導(dǎo)的條件下，為什么會(huì)聯(lián)合起來(lái)去共同解決面臨的問(wèn)題，達(dá)成一致意見(jiàn)呢?因此，在行動(dòng)者和組織之間建立信任是整體性治理所需的一種關(guān)鍵性要素。
信任是一種核心的凝聚力，是合作達(dá)成的勁合劑，是任何社會(huì)往前走不可或缺的因素。
然而，信任又是不確定、易逝和有風(fēng)險(xiǎn)的。
三、結(jié)語(yǔ)
作為一種日益勃興的公共管理新范式，整體性治理的復(fù)雜性在于，它的提出無(wú)疑是同信息技術(shù)的發(fā)展密切相關(guān)的，因?yàn)榧夹g(shù)的進(jìn)步提供了整體性治理的可能。
問(wèn)題是，無(wú)論在什么時(shí)候，科技本身只是一種工具，科技深受政治的影響而且由政治賦予其意義，信息技術(shù)的應(yīng)用是在既定的價(jià)值體系和制度安排下，達(dá)成目標(biāo)的手段。
因此，整體性治理最大的障礙可能還是來(lái)自政治系統(tǒng)自身的反對(duì)。
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