公共管理工具之性質(zhì)初探

　　以下是小編準(zhǔn)備的關(guān)于公共管理工具之性質(zhì)初探的論文，歡迎大家借鑒哦!

　　摘要：公共管理的工具就是實現(xiàn)公共管理目標(biāo)的手段，它在一定程度上影響和決定著公共管理的內(nèi)容特征。新公共管理運動關(guān)于讓市場機制和社會機制對公共事務(wù)管理作出貢獻的倡導(dǎo)，既堅定了人們推進這探索的決心，又為新工具的開發(fā)和運行創(chuàng)造了機會和條件。

　　關(guān)鍵詞：公共管理　工具　性質(zhì)

　　考察公共管理工具的性質(zhì)，實際上是要回答公共管理的工具是什么、有何特征等一系列問題。我們可以籠統(tǒng)地說，公共管理的工具就是實現(xiàn)公共管理目標(biāo)的手段，它在一定程度上影響和決定著公共管理的內(nèi)容特征。但由于到目前為止都沒有形成對公共管理性質(zhì)和目的統(tǒng)一認(rèn)識，所以關(guān)于公共管理工具性質(zhì)的確切定義，也尚在討論中。事實上，公共管理學(xué)領(lǐng)域從不同的角度理解公共管理，從而形成了對公共管理工具性質(zhì)的幾種解釋，下面做逐一簡單介紹。

　　1.公共管理的工具是政府公共職能的履行手段

　　工具和目標(biāo)密切相關(guān)。作為公共管理者的政府，其核心任務(wù)就是根據(jù)特定時期的政治、經(jīng)濟、社會實際狀況和發(fā)展趨勢確定公共管理的目標(biāo)內(nèi)容，即政府職能。政府職能確定后，政府還要依據(jù)職能內(nèi)容的特征和政府的能力水平，選取有效的職能履行手段，這些具體的職能履行手段就是實現(xiàn)公共管理目標(biāo)的公共管理工具。

　　傳統(tǒng)的公共行政學(xué)按照公共職能履行手段的特征的不同，將其分成行政的、法律的、經(jīng)濟的和思想的四大類。政府可以根據(jù)實際情況選擇不同的職能履行手段，也可以對其進行綜合運用。一般說來，公共職能內(nèi)容和職能重心不同，政府所運用的職能履行手段會隨之發(fā)生變化，比如改革開放前我國政府把職能重心確定為階級斗爭，并由此產(chǎn)生了大量帶有明顯強制色彩的政治手段，而隨著改革開放后政府職能重心的變化，強制性的政治手段減少，代之以更多誘導(dǎo)性的經(jīng)濟手段和規(guī)范性的法律手段。

　　另外，職能履行手段的選取還會因為政治經(jīng)濟社會特征的變化而變化，例如我國政府在計劃經(jīng)濟時期通過許多具體而微的計劃來管理經(jīng)濟，改革開放后則根據(jù)商品經(jīng)濟的特征利用宏觀政策調(diào)控手段來實現(xiàn)經(jīng)濟的穩(wěn)定和發(fā)展。在上個世紀(jì)七八十年代興起的新公共管理運動中，各國政府改革的一個鮮明特征就是政府職能履行手段的汰舊與創(chuàng)新，職能履行手段的分散化、市場化、社會化傾向增強。美國著名公共管理專家戴維・奧斯本和特德・蓋布勒在他們合著的《改革政府》一書中把政府職能履行手段比作裝在政府箭袋里、可以根據(jù)情況單獨發(fā)出或配合使用的箭，并根據(jù)其使用狀況分成三類：傳統(tǒng)類、創(chuàng)新類、先鋒派類。在這三大類下共包含了36種具體的公共管理工具。

　　2.公共管理的工具是公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供途徑、方式和手段

　　在當(dāng)前的公共管理領(lǐng)域，一種占普遍多數(shù)的意見認(rèn)為，現(xiàn)代政府作為一種彌補市場不足的機制，其核心任務(wù)和主要職能是向公眾卓有成效地提供各種公共產(chǎn)品和服務(wù)，并通過這些提供活動間接起到維護政治統(tǒng)治和社會秩序的作用。

　　從這個意義上講，現(xiàn)代公共管理實質(zhì)上是以政府為首的公共部門提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的活動與過程。政府怎樣在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)時做到卓有成效?因為公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供效果不僅受公共產(chǎn)品和服務(wù)本身特征、政府能力等因素的強烈影響，而且更與具體的提供途徑、方式和手段密切相關(guān)。公共部門有必要針對具體情況選擇最佳的提供途徑、方式和手段，即具體的公共管理工具。在公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供機制中，有兩種角色或功能的區(qū)分：安排公共產(chǎn)品和服務(wù)與生產(chǎn)公共產(chǎn)品和服務(wù)。公共產(chǎn)品和服務(wù)的安排指決定所要提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的種類、數(shù)量、質(zhì)量、效果或?qū)Υ顺袚?dān)責(zé)任;公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)指生產(chǎn)出各種具體的公共產(chǎn)品和服務(wù)。

　　長期以來，人們把官僚制視為公共產(chǎn)品和服務(wù)的唯一提供機制，公共官僚部門既是公共產(chǎn)品和服務(wù)的安排者又是生產(chǎn)者。為此，政府創(chuàng)設(shè)了大量的公共管理部門和公共企業(yè)，造成了政府機構(gòu)臃腫、官僚主義等弊端;由于受官僚制度本身的局限，政府在安排與生產(chǎn)公共產(chǎn)品和服務(wù)方面途徑單一、方式和手段有限。直到20世紀(jì)七八十年代以效果為中心的新公共管理運動興起，政府逐漸意識到公共產(chǎn)品和服務(wù)的安排者與生產(chǎn)者兩相分離的可能性，逐漸打破官僚制這種單一提供機制，從市場機制和社會自治機制中汲取支持性資源，并通過安排渠道與生產(chǎn)渠道的多重搭配，創(chuàng)造出大量豐富的、更具靈活性的新公共管理工具。

　　在公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供途徑方面，政府仍是主要的安排者，生產(chǎn)者類型呈現(xiàn)多樣化特征，概括起來大致有以下幾種途徑：公共部門安排――公共部門生產(chǎn)(如法律規(guī)范);公共部門安排――公共企業(yè)生產(chǎn)(如戰(zhàn)略性物資的儲備);公共部門安排――私人企業(yè)生產(chǎn)(如政府辦公物資);公共部門安排――第三部門生產(chǎn)(如公共住房);在公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供方式和手段方面，政府可以充分利用官僚制之外的資源，如市場機制中的競爭機制和公民社會中的自我管理與服務(wù)機制等。公共管理工具是公共政策的實施工具

　　公共政策理論認(rèn)為，政府公共管理的全部內(nèi)容和實質(zhì)就是公共政策的制定與執(zhí)行。政府在制定出公共政策之后，總要依賴于一定的方式和手段將其部署和貫徹下去，這些政策實施的手段――公共政策領(lǐng)域稱之為政策工具――就是公共管理工具。

　　事實上，我們對公共管理工具的了解和認(rèn)識，更多地建立在公共政策領(lǐng)域?qū)φ�策工具的詳細描述和討論上。學(xué)界術(shù)對政策工具的研究由來已久而且越來越加以關(guān)注，這不僅因為政策工具在政策目標(biāo)與政策效果之間架構(gòu)起橋梁，而且由于現(xiàn)代政策執(zhí)行難度和復(fù)雜性程度大大提高，導(dǎo)致對政策執(zhí)行相關(guān)知識的需求增大，使得政策工具研究的實際貢獻不容小覷。對于什么是政策工具，研究者們從不同的角度給出不同的定義，歐文・E・休斯在《公共管理導(dǎo)論》一書中將政策工具定義為：“政府的行為方式，以及通過某種途徑用以調(diào)節(jié)政府行為的機制”。

　　我國學(xué)者張成福的定義則是：“政府將其實質(zhì)目標(biāo)為具體行政的路徑和機制。”常見的一種是從政策目標(biāo)出發(fā)，將政策工具與達成目標(biāo)的手段聯(lián)系起來加以理解，將其定義為：人們?yōu)榻鉀Q某一社會問題或達成一定的政策目標(biāo)采用的具體手段和方式。人們還試圖依據(jù)政策工具的特征對其進行分類，但由于分類標(biāo)準(zhǔn)各異，學(xué)者們沒有形成統(tǒng)一意見。

　　美國政治學(xué)家羅威、達爾和林德布洛姆等人傾向于把政策工具歸入一個寬泛的框架中，如將其分為規(guī)制性工具和非規(guī)制性工具兩大類;麥克唐納和艾莫爾根據(jù)所要獲得的目標(biāo)將政策工具分為命令性工具、激勵性工具、能力建設(shè)工具和系統(tǒng)變化工具四類;加拿大學(xué)者豪利特和拉米什根據(jù)政府工具強制性程度將政策工具分為自愿性工具、強制性工具和混合性工具三大類，每大類中包含若干工具手段，這樣形成了一個國家干預(yù)程度由低到高的政府工具圖譜。筆者認(rèn)為這種分類框架更加合理，更具解釋力。

　　通過以上對公共管理工具的性質(zhì)的分析，我們可以認(rèn)識到，不論是作為政府職能履行手段，還是作為公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供途徑、方式和手段，亦或作為公共政策目標(biāo)達成手段，公共管理工具都是一種“客體”性存在，具有手段性特征。另外，公共管理部門在管理實踐中因勢利導(dǎo)地創(chuàng)造出多種管理工具，使其具有多樣化特征。再次，公共管理部門可以根據(jù)情況需要對公共管理工具加以選擇使用，某些公共管理工具之間在特定情況下可以相互替代，由此說明公共管理工具在運用上具有靈活性特征。最后，公共管理工具還具有層次性特征。既存在層次較高、與整個公共管理有關(guān)的管理工具，也不例外存在層次較低的、與具體領(lǐng)域和具體業(yè)務(wù)有關(guān)的管理工具。

　　在公共管理領(lǐng)域，公共管理工具的作用剛剛被認(rèn)識不久，對它的研究尚處于初始階段，但這并不妨礙人們對它的關(guān)注與熱情。特別是在公共事務(wù)越來越復(fù)雜的今天，我們?nèi)找媲宄�地看到，很多公共項目的失敗并不在于目�?biāo)定位的錯誤，而在于執(zhí)行能力的欠缺和執(zhí)行方式的不當(dāng)，這增強了人們探求、嘗試更多更新的公共管理工具的決心，而新公共管理運動關(guān)于讓市場機制和社會機制對公共事務(wù)管理作出貢獻的倡導(dǎo)，既堅定了人們推進這探索的決心，又為新工具的開發(fā)和運行創(chuàng)造了機會和條件。

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