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農(nóng)村綜合改革實(shí)踐與成效的調(diào)研報(bào)告
農(nóng)村綜合改革是農(nóng)村稅費(fèi)改革進(jìn)入取消農(nóng)業(yè)稅的新階段，中央為鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村提供體制機(jī)制保障和動(dòng)力源泉所作出的一項(xiàng)重大決策。改革的主要內(nèi)容是推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革，進(jìn)一步鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果；改革的目標(biāo)是調(diào)整農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的某些環(huán)節(jié)和方面，逐步建立精干高效的農(nóng)村行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制、覆蓋城鄉(xiāng)的公共財(cái)政制度，以及農(nóng)民增收減負(fù)的長(zhǎng)效機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)發(fā)展。
__市作為全省農(nóng)村綜合改革試點(diǎn)市， 全市從20__年8月開始啟動(dòng)三項(xiàng)改革。在各級(jí)黨委政府的高度重視下，通過周密安排部署，精心組織實(shí)施，各項(xiàng)改革穩(wěn)步推進(jìn)，取得了顯著成效。
——鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。
__市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革從20__年下半年開始安排部署，經(jīng)過考察學(xué)習(xí)、調(diào)查研究、征求意見、制定報(bào)批方案、先行試點(diǎn)、全面推開、檢查驗(yàn)收等各個(gè)環(huán)節(jié)，于20__年3月底結(jié)束。改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)運(yùn)行平穩(wěn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)面貌發(fā)生了深刻變化。
一是科學(xué)界定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能。將宣傳落實(shí)政策、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加強(qiáng)社會(huì)管理、提供公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等五項(xiàng)職能作為新時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本職能，通過明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)范圍，理順縣鄉(xiāng)、鄉(xiāng)村關(guān)系，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政效率明顯提高，政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)一步加快。
二是合理規(guī)范了機(jī)構(gòu)設(shè)置。全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)和事業(yè)單位統(tǒng)一設(shè)置“三辦一所四站”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)由改革前的2297個(gè)精簡(jiǎn)為1915個(gè)，精簡(jiǎn)率16%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制由改革前的12505名精簡(jiǎn)為10051名，精簡(jiǎn)率19％；鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員由改革前的13127名精簡(jiǎn)為8873名，精簡(jiǎn)率達(dá)到32.4％。從長(zhǎng)遠(yuǎn)的觀點(diǎn)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供養(yǎng)人員盲目增長(zhǎng)可望從根本上得到解決。
三是優(yōu)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員結(jié)構(gòu)。改革后，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)共精簡(jiǎn)470名，精簡(jiǎn)率28％；鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子職數(shù)配備為5-7名，80％鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少有一名女性領(lǐng)導(dǎo)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)平均年齡由原來的37.8歲下降為36.1歲，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部平均年齡由原來的37.3歲下降為34.7歲；鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部各層次學(xué)歷結(jié)構(gòu)有了一定提高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍正逐步向合理化、年輕化、知識(shí)化邁進(jìn)。
四是妥善安置了富余人員。采用“拆廟養(yǎng)和尚”的辦法，通過到村任職、自主創(chuàng)業(yè)、從事主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、提前離退、離職學(xué)習(xí)、辭去公職、直接進(jìn)入農(nóng)村工作服務(wù)中心等多種分流途徑，全市共分流4290名。分流人員絕大多數(shù)能夠理解和支持改革，在發(fā)展農(nóng)村主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)方面勁頭很足。
五是逐步健全了管理制度。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在修訂完善原有制度的基礎(chǔ)上，對(duì)照新的職責(zé)任務(wù)，建立健全了考核評(píng)價(jià)、社會(huì)保障及控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制和人員增長(zhǎng)等一系列長(zhǎng)效機(jī)制，科學(xué)細(xì)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)職能和干部崗位職責(zé)，明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的具體事權(quán)范圍和工作職責(zé)，使政府工作效率得到提高。
——教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革全面落實(shí)。
20__年以來，__市各級(jí)以貫徹落實(shí)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革為核心，切實(shí)完善和建立起政府投入辦學(xué)、各級(jí)責(zé)任明確、財(cái)政分級(jí)負(fù)擔(dān)、經(jīng)費(fèi)穩(wěn)定增長(zhǎng)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了“減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，促進(jìn)教育發(fā)展”的目標(biāo)。全市“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育體制逐步健全完善，農(nóng)村中小學(xué)的管理權(quán)限、教師的編制和工資上劃縣級(jí)統(tǒng)一管理，縣級(jí)政府積極承擔(dān)起對(duì)農(nóng)村教育發(fā)展的主要責(zé)任，各級(jí)政府的財(cái)政投入成為保障農(nóng)村教育發(fā)展的主渠道，不斷加大財(cái)政投入，確保了教師工資按時(shí)足額發(fā)放和學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，推動(dòng)了農(nóng)村基礎(chǔ)教育事業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展；農(nóng)村中小學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)管理工作全面加強(qiáng)，“預(yù)算到校、撥款到校、核算到校、監(jiān)管到�！钡墓芾砟Ｊ角袑�(shí)建立并不斷完善，農(nóng)村中小學(xué)危房改造工程全面實(shí)施，校舍維修改造長(zhǎng)效機(jī)制初步建立，“兩免一補(bǔ)”政策落實(shí)到位,惠澤全市80萬農(nóng)村中小學(xué)生，平均每個(gè)小學(xué)生年減210元、初中生年減免280元；農(nóng)村中小學(xué)校布局調(diào)整穩(wěn)步推進(jìn)，各縣區(qū)制定了科學(xué)合理、符合實(shí)際和教育中長(zhǎng)期發(fā)展需求的布局調(diào)整方案，實(shí)施工作進(jìn)一步加強(qiáng)；城鄉(xiāng)教師補(bǔ)充機(jī)制切實(shí)建立，教師交流力度進(jìn)一步加大；教育資金監(jiān)督檢查工作不斷加強(qiáng)，市縣兩級(jí)堅(jiān)持每年春、秋季開學(xué)后對(duì)教育經(jīng)費(fèi)落實(shí)和收費(fèi)政策執(zhí)行情況進(jìn)行檢查。各級(jí)財(cái)政部門不斷完善公用經(jīng)費(fèi)和專戶資金管理辦法，有效促進(jìn)了績(jī)效評(píng)價(jià)體系的建立。
——“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”全面平穩(wěn)運(yùn)行。
__市于20__年元月起，在全市1區(qū)9縣200個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行了以“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、資金統(tǒng)調(diào)、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管、”為主要內(nèi)容的“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”改革。從運(yùn)行效果看，加強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支的監(jiān)督管理，規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收支行為，強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法組織收入、合理安排支出，防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政初步實(shí)現(xiàn)了良性運(yùn)轉(zhuǎn)。
一是切實(shí)調(diào)整了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所職能定位為“九大職能”，通過積極落實(shí)，推動(dòng)了基層財(cái)政職能的轉(zhuǎn)變和工作機(jī)制的創(chuàng)新，增強(qiáng)基層財(cái)政服務(wù)“三農(nóng)”的功能，使基層財(cái)政從“征收型”向“服務(wù)型、監(jiān)管型”轉(zhuǎn)變，在轉(zhuǎn)變中提升財(cái)政管理水平。
二是規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出管理，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都成立了3-5人的民主理財(cái)小組，對(duì)單位發(fā)生的各項(xiàng)財(cái)務(wù)事項(xiàng)參與審核與監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)了資金管理上的陽光操作。
三是增強(qiáng)了財(cái)政宏觀調(diào)控能力，尤其是實(shí)行預(yù)算共編、資金統(tǒng)調(diào)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)計(jì)集中核算，有利于縣級(jí)財(cái)政加強(qiáng)資金調(diào)度，有效地集中財(cái)政間歇資金，用于解決可能出現(xiàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金緊張，體現(xiàn)了保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保穩(wěn)定的指導(dǎo)思想。
四是堵住了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理漏洞，通過加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員、編制、帳戶、票據(jù)、財(cái)務(wù)等方面的管理，基本實(shí)現(xiàn)了“四個(gè)管住”，即：管住鄉(xiāng)鎮(zhèn)亂收費(fèi)、亂花錢、亂進(jìn)人、亂舉債。五是調(diào)動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的積極性，通過體制調(diào)整、利益驅(qū)動(dòng)、獎(jiǎng)懲激勵(lì)等措施，激活了鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展，調(diào)動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)做大財(cái)政經(jīng)濟(jì)“蛋糕”的積極性，促進(jìn)了地方財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)，使縣鄉(xiāng)財(cái)政實(shí)力逐步增強(qiáng)。
——村級(jí)財(cái)務(wù)管理逐步進(jìn)入規(guī)范。
全市全面實(shí)行了“村財(cái)村用鄉(xiāng)代管”。對(duì)村級(jí)資金、資產(chǎn)、債權(quán)債務(wù)實(shí)行“專戶管理、分村核算”的管理方式，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村財(cái)務(wù)服務(wù)中心集中核算管理。近年來，通過不斷完善，村級(jí)財(cái)務(wù)管理逐步規(guī)范，民主理財(cái)制度全面推開，村級(jí)運(yùn)轉(zhuǎn)水平逐步提高，監(jiān)督管理機(jī)制切實(shí)建立，村級(jí)運(yùn)轉(zhuǎn)財(cái)政補(bǔ)助資金使用管理規(guī)范。
一是資金安排分配到位。省財(cái)政從20__年開始連續(xù)3年提高村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，市財(cái)政足額撥付到縣區(qū)，縣區(qū)財(cái)政按核定標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算到村，資金撥付到鄉(xiāng)鎮(zhèn)“村級(jí)資金專戶”管理，�？顚Ｓ谩�
二是資金使用管理規(guī)范。各縣區(qū)制定了村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)財(cái)政補(bǔ)助資金管理辦法，對(duì)村組干部報(bào)酬、辦公經(jīng)費(fèi)和報(bào)刊費(fèi)，實(shí)行指標(biāo)控制、定額管理、集中支付，優(yōu)先保證村組干部報(bào)酬發(fā)放，并對(duì)村組干部實(shí)行“基礎(chǔ)工資+獎(jiǎng)勵(lì)工資”的考核辦法，把獎(jiǎng)勵(lì)工資與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展等結(jié)合起來進(jìn)行考核，既調(diào)動(dòng)了村干部的積極性，又解決了村干部報(bào)酬偏低的問題。
三是縣區(qū)投入逐步增加。各縣區(qū)在保證省定標(biāo)準(zhǔn)的前提下，程度不同地增加了對(duì)村級(jí)運(yùn)轉(zhuǎn)的財(cái)力補(bǔ)助，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)還從公用經(jīng)費(fèi)中擠出資金貼補(bǔ)村級(jí)運(yùn)轉(zhuǎn)，全市村級(jí)運(yùn)轉(zhuǎn)艱難的狀況逐步出現(xiàn)好轉(zhuǎn)。
四是監(jiān)管機(jī)制切實(shí)建立。各縣區(qū)將村級(jí)資金納入財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、人大監(jiān)督的重要內(nèi)容，積極推行對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)、村干部任期及離任審計(jì)制度；縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政部門都成立有相對(duì)應(yīng)的村級(jí)運(yùn)轉(zhuǎn)財(cái)政補(bǔ)助資金預(yù)算、撥付、核算、審核、監(jiān)督為一體的管理機(jī)構(gòu)，落實(shí)有專人管理；鄉(xiāng)村兩級(jí)積極推行了民主理財(cái)和財(cái)務(wù)公開制度，提高了資金使用管理透明度。基于以上措施的落實(shí)，基本保證了村級(jí)組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。
——化解鄉(xiāng)村債務(wù)工作初見成效。
我市各級(jí)認(rèn)真貫徹執(zhí)行中、省關(guān)于制止和化解鄉(xiāng)村債務(wù)各項(xiàng)政策規(guī)定，牢固樹立“還債就也是政績(jī)”的理念，在全市建立起以“核實(shí)底數(shù)，控制增量，消化存量，目標(biāo)考核”為主要內(nèi)容的控制和化解鄉(xiāng)村債務(wù)的激勵(lì)考核機(jī)制。
一是鎖定債務(wù)底數(shù)�？h鄉(xiāng)分別成立債務(wù)清理核實(shí)工作機(jī)構(gòu)，對(duì)20__年以前鄉(xiāng)村兩級(jí)債權(quán)債務(wù)進(jìn)行逐一審核，逐筆認(rèn)定，擠掉水分，鎖定底數(shù)，建立鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)臺(tái)賬，按照“化解一筆，銷賬一筆”的要求，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。
二是量化目標(biāo)任務(wù)。各縣區(qū)根據(jù)鎖定的負(fù)債總量，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際，按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平區(qū)別對(duì)待，分年度確定債務(wù)消化任務(wù)，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐步消化“鋼性”債務(wù)。
三是明確化解責(zé)任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政一把手是化解鄉(xiāng)村債務(wù)的直接責(zé)任人，把控制和化解鄉(xiāng)村債務(wù)作為干部任期目標(biāo)和工作實(shí)績(jī)的重要內(nèi)容，納入領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)容進(jìn)行評(píng)價(jià)，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部升降去留的重要依據(jù)。
四是建立激勵(lì)機(jī)制。大部分縣區(qū)已設(shè)立化解債務(wù)獎(jiǎng)補(bǔ)基金，專項(xiàng)用于兌現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)控制和化解債務(wù)的配套獎(jiǎng)補(bǔ)。
五是嚴(yán)明工作紀(jì)律。建立“主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓，鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門全力抓”的工作機(jī)制和縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)債務(wù)監(jiān)控機(jī)制，實(shí)行定期報(bào)告制度，從嚴(yán)規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉債審批管理，制止鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉債的隨意性，從源頭上加強(qiáng)控管。六是實(shí)施責(zé)任追究。按鎖定債務(wù)，縣區(qū)政府與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂控制和化解目標(biāo)責(zé)任書，納入年度考核，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)年綜合考核評(píng)先和黨政“一把手”評(píng)優(yōu)、任用等掛鉤。對(duì)頂風(fēng)違紀(jì)形成新債的責(zé)任人，實(shí)行責(zé)任追究，以確保債務(wù)化解目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。
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