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生物質(zhì)能探索與實(shí)踐的法律
生物質(zhì)能探索與實(shí)踐的法律
摘要生物質(zhì)能源是僅次于石油，煤炭，天然氣的世界第四大能源，它的特性是具有可再生和環(huán)保的雙重屬性。
對(duì)于我國(guó)社會(huì)主義可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。
本文主要分析了目前我國(guó)生物質(zhì)能開(kāi)發(fā)利用的基本現(xiàn)狀，結(jié)合我國(guó)生物質(zhì)能資源利用的狀況，分析我國(guó)近年來(lái)出臺(tái)的涉及到生物質(zhì)能的法律、法規(guī)，從法律的視角著重剖析此問(wèn)題，從而使得生物質(zhì)能領(lǐng)域健康蓬勃的發(fā)展。
關(guān)鍵詞生物質(zhì)能 法律政策 資源利用
一、現(xiàn)行我國(guó)生物質(zhì)能立法與政策的缺陷
我國(guó)可再生能源的開(kāi)發(fā)利用雖然已經(jīng)取得一定進(jìn)展，但發(fā)展速度和水平還遠(yuǎn)低于大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家，也落后于印度、巴西等發(fā)展中國(guó)家。
其中主要問(wèn)題是我們對(duì)于生物質(zhì)能在立法與政策協(xié)調(diào)上有一些弊端和缺陷。
首先是對(duì)發(fā)展可再生能源的戰(zhàn)略意義認(rèn)識(shí)不足，缺乏具有法律效力的發(fā)展目標(biāo)和規(guī)劃;第二是缺少必要的專行的法律、法規(guī)，現(xiàn)行政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性較弱;由于法律政策的扶持力度不大，沒(méi)有處于一個(gè)立竿見(jiàn)影的狀態(tài)，我國(guó)生物質(zhì)能源利用形成了研究開(kāi)發(fā)能力不強(qiáng)，制造技術(shù)水平較低，尚未形成規(guī)�；漠a(chǎn)業(yè)體系的局面;開(kāi)發(fā)利用成本相對(duì)較高，缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的條件下，更是現(xiàn)行的一些鼓勵(lì)政策成為空談，而失去了它本應(yīng)發(fā)揮的實(shí)際作用。
我國(guó)政府制定了一系列的生物質(zhì)能政策法規(guī)，但是由于立法時(shí)間過(guò)于緊迫，立法過(guò)程過(guò)于倉(cāng)促，仍然存在相當(dāng)多的缺陷和不足需要我們解決，政策法規(guī)完善過(guò)程任重而道遠(yuǎn)。
(一)缺少專門的立法來(lái)促進(jìn)生物質(zhì)能發(fā)展
縱觀我國(guó)的生物質(zhì)立法體系，只有2009年12月最新修改的《可再生能源法》而對(duì)于生物質(zhì)能源發(fā)展，這樣熱點(diǎn)和前沿的產(chǎn)業(yè)，也只提出了相關(guān)的規(guī)定。
可以說(shuō)國(guó)家對(duì)于生物質(zhì)能立法體系是不完善的。
從總體上我國(guó)只是框架性的政策法規(guī)。
因此，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)當(dāng)是，以現(xiàn)行《可再生能源法》為基礎(chǔ)，出臺(tái)生物質(zhì)能專門立法，提高政府、企業(yè)和社會(huì)的生物質(zhì)能法制意識(shí)，促進(jìn)相關(guān)立法的有效實(shí)施。
目前農(nóng)業(yè)可再生能源管理立法還屬空白，不但沒(méi)有專項(xiàng)立法，甚至相關(guān)立法涉及的內(nèi)容也非常有限。
筆者這一個(gè)觀點(diǎn)的提出可以從“國(guó)家立法層面的內(nèi)容”中略見(jiàn)一斑。
在國(guó)家立法中，除《農(nóng)業(yè)法》和《節(jié)約能源法》等少數(shù)法律，原則地涉及到農(nóng)業(yè)可再生能源綜合利用與管理外，其它只有國(guó)家環(huán)保總局、農(nóng)業(yè)部等部門制定的兩部部門規(guī)章，也更多地是從農(nóng)村環(huán)境保護(hù)角度，涉及到農(nóng)業(yè)可再生能源物質(zhì)的處理問(wèn)題，而對(duì)于加強(qiáng)生物質(zhì)能發(fā)展的立法可謂少之又少，僅僅可以看到一些目標(biāo)，例如對(duì)于保障性收購(gòu)，以及資金支持方面，但實(shí)際還是無(wú)從操作。
可見(jiàn)現(xiàn)行立法中的相關(guān)內(nèi)容還不能勝任作為可再生能源尤其是生物質(zhì)能源管理的充分法律依據(jù)。
(二)立法上缺少因地制宜的規(guī)定
2008年我國(guó)有再次發(fā)布了《可再生能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》提出了從現(xiàn)在到2020年期間我國(guó)可再生能源發(fā)展的指導(dǎo)思想、主要任務(wù)、發(fā)展目標(biāo)、重點(diǎn)領(lǐng)域和保障措施。
筆者認(rèn)為其法律政策中提出的相關(guān)發(fā)展前景與目標(biāo)過(guò)于空泛，缺乏具體可控的手段性立法，以及實(shí)質(zhì)性政策的鼓勵(lì)。
比如在政策中明確利用生物質(zhì)能源所給予的補(bǔ)貼與優(yōu)惠政策，這里顯然是看不到的。
除此之外法律與政策中明確我國(guó)生物質(zhì)能發(fā)展的目標(biāo)是：例如：2010年，全國(guó)生物質(zhì)能發(fā)電裝機(jī)容量達(dá)到550萬(wàn)千瓦;增加非糧原料燃料乙醇年利用量200萬(wàn)噸，筆者認(rèn)為對(duì)于目標(biāo)數(shù)字的提出過(guò)于“一刀切”，和“數(shù)字化”。
政策只有具體和宏觀的大目標(biāo)和方向，而不從因地制宜的角度考慮問(wèn)題，沒(méi)有制定各地方對(duì)于結(jié)合自己優(yōu)勢(shì)來(lái)發(fā)展生物質(zhì)能源的目標(biāo)與著眼點(diǎn)，筆者認(rèn)為是十分不可取的。
這樣做無(wú)疑抹殺了各地方的生物質(zhì)能資源發(fā)展的創(chuàng)造性，獨(dú)立性，正因?yàn)檫@種一刀切式的法律政策，使得我國(guó)補(bǔ)貼政策缺乏公平。
(三)具體法律中可操作性不強(qiáng)
《節(jié)約能源法》第五十九條規(guī)定：國(guó)家鼓勵(lì)、支持在農(nóng)村大力發(fā)展沼氣，推廣生物質(zhì)能、太陽(yáng)能和風(fēng)能等可再生能源利用技術(shù)，按照科學(xué)規(guī)劃、有序開(kāi)發(fā)的原則發(fā)展小型水力發(fā)電，推廣節(jié)能型的農(nóng)村住宅和爐灶等，鼓勵(lì)利用非耕地種植能源植物，大力發(fā)展薪炭林等能源林。
從這條我們就足以看出我國(guó)雖然對(duì)于生物質(zhì)能源大力發(fā)展，但是其實(shí)可操作性是不強(qiáng)的。
實(shí)踐中典型例子是：國(guó)家有關(guān)部門通過(guò)法律和行政規(guī)范已明確規(guī)定生物質(zhì)能發(fā)電應(yīng)該同樣享受到電價(jià)補(bǔ)貼的優(yōu)惠政策，但沼氣發(fā)電站卻始終得不到電網(wǎng)公司的“收購(gòu)”，更不可能享受相關(guān)的國(guó)家補(bǔ)貼優(yōu)惠政策。
可見(jiàn)在法律中可以找到依據(jù)，但都是宏觀性控制與調(diào)控的字眼，沒(méi)有找到切實(shí)可落實(shí)的條款，所以亟待加強(qiáng)。
(四)生物質(zhì)能相關(guān)政策冗雜，關(guān)聯(lián)度不高
《中華人民共和國(guó)可再生能源法》對(duì)總體做了規(guī)定。
《可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄》列舉了相關(guān)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。
國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布了《可再生能源發(fā)電有關(guān)管理規(guī)定》、《可再生能源發(fā)電價(jià)格和費(fèi)用分?jǐn)偣芾碓囆修k法》和《可再生能源電價(jià)附加收入調(diào)配暫行辦法》提出了價(jià)格和費(fèi)用分?jǐn)偟脑瓌t。
2007 年4 月9 月, 財(cái)政部分別下發(fā)了《生物能源和生物化工非糧引導(dǎo)獎(jiǎng)勵(lì)資金管理暫行辦法》和《生物能源和生物化工原料基地補(bǔ)助資金管理暫行辦法》對(duì)有關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助資金的標(biāo)準(zhǔn)和申請(qǐng)方式提出了具體的辦法，2008 年3 月又發(fā)布了《可再生能源發(fā)展“ 十一五” 規(guī)劃》。
規(guī)劃明確提出了我國(guó)可再生能源中長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)。
國(guó)務(wù)院《全國(guó)農(nóng)村沼氣建設(shè)規(guī)劃》和《全國(guó)生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》也是從細(xì)化的角度來(lái)規(guī)定生物質(zhì)發(fā)展。
當(dāng)然《節(jié)能減排綜合性工作方案》中也散落著相關(guān)生物質(zhì)能的鼓勵(lì)性規(guī)定，可見(jiàn)，我國(guó)雖然對(duì)于生物質(zhì)能規(guī)定的繁多，國(guó)家對(duì)其相當(dāng)重視，但是不成體系，結(jié)構(gòu)龐雜，分散在財(cái)政部，發(fā)改委，能源局，農(nóng)業(yè)部等各個(gè)國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下的部委中，而國(guó)務(wù)院也出臺(tái)相關(guān)的政策，各個(gè)部委之間沒(méi)有一個(gè)相關(guān)的立法政策的協(xié)調(diào)，往往都是各自為政，各位在自己的領(lǐng)域之內(nèi)制定相關(guān)的法律政策，正是這種情況也是的我國(guó)對(duì)于生物質(zhì)能立法冗雜，分散，幾乎沒(méi)有關(guān)聯(lián)度與協(xié)調(diào)性，各自的規(guī)定可能也有沖突，而這樣在實(shí)踐中就更難整體性的落實(shí)，從而發(fā)揮出法律政策應(yīng)有的作用。
二、美國(guó)通過(guò)立法與政策鼓勵(lì)生物質(zhì)能源發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)
據(jù)數(shù)據(jù)顯示2004年，美國(guó)可再生能源發(fā)電占總發(fā)電量的比重僅為1%，而到2010年將分別達(dá)到7.5%之多到2020年將都提高到20%以上;到2050年，美國(guó)可再生能源發(fā)電甚至有望達(dá)到50%。
而美國(guó)這種成功經(jīng)驗(yàn)的源動(dòng)力是什么?筆者把重點(diǎn)放在研究作為資本主義頭號(hào)強(qiáng)國(guó)美國(guó)關(guān)于生物質(zhì)能發(fā)展的歷史與立法軌跡。
也試圖解析其成功的經(jīng)驗(yàn)以借鑒我國(guó)生物質(zhì)能源的發(fā)展。
生物質(zhì)能的發(fā)展很大程度上歸于國(guó)家出臺(tái)的相對(duì)寬松的政策與與時(shí)俱進(jìn)可操縱性強(qiáng)的立法。
生物質(zhì)發(fā)展是需要很大支持的。
無(wú)論是政策上，資金上，還是技術(shù)研發(fā)上，生物質(zhì)能源需要的資本投入相當(dāng)?shù)木薮�，如果不進(jìn)行立法政策上的國(guó)家支持是不可能使其開(kāi)始向產(chǎn)業(yè)化集約化發(fā)展的。
2005年美國(guó)頒布《能源政策法》。
它是一部綜合性能源法規(guī)，規(guī)定了一系列的鼓勵(lì)生物質(zhì)能發(fā)展的政策措施，包括：稅收激勵(lì);強(qiáng)制性聯(lián)邦政府購(gòu)買可再生能源產(chǎn)品配額;強(qiáng)制性的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范;生物能產(chǎn)品生產(chǎn)和消費(fèi)補(bǔ)貼;生物質(zhì)技術(shù)研發(fā)支持;貸款擔(dān)保。
我們可以在這部法律中看到具體可行的補(bǔ)貼，更重要的是我們可以看到強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和和規(guī)范，這點(diǎn)在我國(guó)法律中少之又少。
2007年1月，美國(guó)4名來(lái)自玉米產(chǎn)區(qū)的參議員提出了一項(xiàng)《生物燃料安全法案》，進(jìn)一步促進(jìn)美國(guó)生物質(zhì)特別是玉米乙醇的利用。
美國(guó)在立法上也是與時(shí)俱進(jìn)，因地因時(shí)制宜的，2007 年《能源獨(dú)立和安全法案》通過(guò)對(duì)《1992 年能源政策法案》、《2005 年能源政策法案》和其他能源法案的修正，將美國(guó)節(jié)能和能效、可再生能源開(kāi)發(fā)和利用又推向了一個(gè)新的高度。
放眼最近2010年4月Obama上臺(tái)后接過(guò)前任重視發(fā)展生物質(zhì)能源的重任，提出《新能源計(jì)劃》，要求減少對(duì)外石油依賴，大力發(fā)展替代能源和可再生能源，重新成為全球氣候變化問(wèn)題的領(lǐng)導(dǎo)者。
美國(guó)政府通過(guò)多年的奮斗，政策的扶持，立法的引導(dǎo)，技術(shù)的支撐，甚至對(duì)于生物質(zhì)能人文觀念的轉(zhuǎn)變，使得生物質(zhì)能源在美國(guó)已經(jīng)成為一種前沿產(chǎn)業(yè)部門，最終走上了生物質(zhì)能利用發(fā)展速度第一的王者寶座。
三、我國(guó)生物質(zhì)能再發(fā)展的法律對(duì)策以及建議
(一)生物質(zhì)能源政策的調(diào)整要因地因時(shí)制宜
我國(guó)生物質(zhì)能的快速發(fā)展，能源政策當(dāng)然也是不斷發(fā)展變化的,筆者認(rèn)為不能再像原來(lái)從始至終，就利用相關(guān)的一個(gè)政策進(jìn)行支持，我國(guó)需要對(duì)現(xiàn)行的法律、行政法規(guī)、規(guī)章、技術(shù)規(guī)范以及相應(yīng)的規(guī)劃、計(jì)劃的實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估，并且了解政策法律的實(shí)施情況，及時(shí)調(diào)整法律措施以順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展變化，使我國(guó)的能源政策更加切實(shí)可行，服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。
這樣，一個(gè)系統(tǒng)完備的法律框架才能真正構(gòu)建完成。
(二)切實(shí)加強(qiáng)法律的關(guān)聯(lián)性與體系性
目前，我國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一管理生物質(zhì)能的政府機(jī)構(gòu)，相關(guān)的職能依分工分別由發(fā)改委、水利部、農(nóng)業(yè)部，國(guó)土資源部這樣的部門承擔(dān)。
由于政務(wù)部門偏多，資金分散，重復(fù)建設(shè)，嚴(yán)重削弱了國(guó)家對(duì)生物質(zhì)能的管理力度和統(tǒng)一的凝聚力，目前中國(guó)面臨的情況是多重部門分別出臺(tái)各自領(lǐng)域內(nèi)側(cè)重點(diǎn)不同的相關(guān)政策，多重部門的政策之前，往往沒(méi)有考慮對(duì)方的困境，可以說(shuō)各自為政，而且通過(guò)筆者對(duì)于這些政策的橫向?qū)Ρ劝l(fā)現(xiàn)，他們之間的關(guān)聯(lián)度也不是很大，這樣就會(huì)大大削弱政策的支持力度。
所以筆者建議可以通過(guò)全國(guó)人大立法，或者授權(quán)，來(lái)賦予一個(gè)集中統(tǒng)一的部門來(lái)通過(guò)制定政策來(lái)鼓勵(lì)生物質(zhì)能源發(fā)展并且監(jiān)督管理生物質(zhì)能源發(fā)展，和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的扶持，生物質(zhì)能的綜合決策、協(xié)調(diào)管理體制，變分立決策為綜合決策，變條塊管理為協(xié)調(diào)管理，這樣我國(guó)生物質(zhì)能一定可以得到更大的發(fā)展，并且利用統(tǒng)一的行政力量，統(tǒng)一的政策扶植，走在世界前列。
(三)完善與立法相關(guān)法律的可操作性
筆者建議針對(duì)不同的可再生能源的發(fā)展?fàn)顩r，在可再生能源法中，對(duì)各種可再生能源分別單獨(dú)規(guī)定，使其更有針對(duì)性，與操縱性，而不是簡(jiǎn)單的規(guī)定鼓勵(lì)，優(yōu)惠，甚至扶持等空洞的字眼，而是轉(zhuǎn)型為真正落實(shí)到生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)，給他們發(fā)展的空間和法律的傾斜性。
給以切實(shí)可操作性政策規(guī)范。
從我國(guó)框架性的政策法規(guī)中分析，我國(guó)法律與政策上的當(dāng)務(wù)之急應(yīng)當(dāng)是制定和完善諸如《可再生能源法實(shí)施細(xì)則》等相關(guān)配套性規(guī)定。
但如果沒(méi)有規(guī)定法律責(zé)任，法律規(guī)范便無(wú)從實(shí)施。
所以筆者建議完善法律責(zé)任部分。
當(dāng)然如果沒(méi)有專門的立法，我國(guó)也應(yīng)該注重通過(guò)國(guó)務(wù)院頒布有關(guān)行政法規(guī)來(lái)對(duì)相關(guān)責(zé)任加以規(guī)制。
行政法規(guī)在適用中普遍適用，隨后看社會(huì)發(fā)展情況可以通過(guò)人大立法來(lái)加以法律化。
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