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試論行政管理的法治化
論文關(guān)鍵詞：行政管理 法治化 途徑
論文摘要：行政管理法治化是依法行政 ,推進(jìn)行政體制改革的必然要求。而改進(jìn)行政體制 ,促進(jìn)行政管理的法治化 ,必然要求培養(yǎng)依法行政的意識(shí)、改進(jìn)行政組織、約束行政職權(quán)、規(guī)范行政程序 ,這是行政管理法治化的根本途徑。
黨的十五大提出“依法治國(guó)”的方略和把“依法治國(guó),建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”寫(xiě)入憲法,更使我國(guó)法治化上了一個(gè)大的臺(tái)階。十六大以來(lái),行政管理體制的改革也踏上新的征程。如今依法治國(guó)必先依法行政的觀念已經(jīng)成為行政管理的共識(shí)。而要在新形勢(shì)下實(shí)現(xiàn)依法行政,就必然要求培養(yǎng)法治意識(shí),改進(jìn)行政組織、約束行政職權(quán)、規(guī)范行政程序。因此,我國(guó)行政法治建設(shè)必須解決這四個(gè)方面的基本問(wèn)題。
一、行政意識(shí):行政管理法治化的前提
依法治國(guó)的一個(gè)必然要求就是要依法行政。所謂依法行政,就是要求公務(wù)員在法律規(guī)范的要求和束縛下,在人民群眾的監(jiān)督下,按照公正、合理、合法的原則從事公務(wù)活動(dòng),使得自己的行為符合法律的要求和人民的愿望�？梢�(jiàn),依法行政主要是依靠廣大公務(wù)人員來(lái)推動(dòng)的。因此,廣大公務(wù)人員培養(yǎng)強(qiáng)烈的法律意識(shí),自覺(jué)地依法辦事,是依法行政的一個(gè)不可或缺的環(huán)節(jié)。政治學(xué)上講,人是理性自私的,都有在有限理性的范圍內(nèi)尋求自己最大利益的潛在傾向。所以,行政管理中必須注意約束人的自私性,提高公務(wù)員的行政意識(shí)。事實(shí)證明,單純依靠外在的法律規(guī)范的約束、事后救濟(jì)手段的完善,都無(wú)補(bǔ)于因人的意識(shí)的落后及惰性所導(dǎo)致的行政錯(cuò)誤,以及行政行為對(duì)于整個(gè)行政環(huán)境造成的傷害。
行政管理的法治化必須樹(shù)立法治意識(shí)。這種法治意識(shí)對(duì)于行政管理而言主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容。一是法律面前人人平等的觀念。其要求行政立法及法律適用對(duì)于任何人一視同仁,其要求不能有人在法律之上,也不能有人在法律之外。惟有如此,行政活動(dòng)才是對(duì)法律的正確執(zhí)行,國(guó)家的法律規(guī)范體系才能在行政管理領(lǐng)域得到切實(shí)落實(shí)。二是服務(wù)意識(shí)。行政管理的功能主要表現(xiàn)在三個(gè)方面:控制、管理、服務(wù)�？刂频哪康氖潜Ｕ仙鐣�(huì)的穩(wěn)定;管理的目的是維持社會(huì)、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本秩序和發(fā)展態(tài)勢(shì);服務(wù)的目的則是為社會(huì)本身及其全體成員提供長(zhǎng)久的可靠的發(fā)展機(jī)會(huì)和條件�，F(xiàn)代行政的發(fā)展趨勢(shì)是,行政的重點(diǎn)日益向服務(wù)功能傾斜,控制和管理功能越來(lái)越多地為服務(wù)功能所取代或掩蓋。三是積極行政的意識(shí)。社會(huì)的不斷發(fā)展帶動(dòng)國(guó)家行政職能不斷地?cái)U(kuò)張,行政的目的也相應(yīng)地發(fā)生了變化。積極行政的觀念和意識(shí),正是伴隨著國(guó)家行政的重點(diǎn)日益向服務(wù)功能傾斜這一歷史的、國(guó)際的潮流的演化而形成的�，F(xiàn)代行政所特有的靈活性、高效性決定了它是適應(yīng)現(xiàn)代生活節(jié)奏的唯一權(quán)力形態(tài);而現(xiàn)代行政組織聚集的一大批行政及社會(huì)管理方面的專(zhuān)家則是保證國(guó)家管理的合理性,即公正性的基本前提;同時(shí),現(xiàn)代行政法治的發(fā)展,為行政的可靠運(yùn)行提供了法律保障,避免了行政專(zhuān)家及行政部門(mén)的專(zhuān)權(quán)所可能導(dǎo)致的社會(huì)危險(xiǎn)。種種安全保障強(qiáng)化了行政管理作為社會(huì)發(fā)展的引導(dǎo)和促進(jìn)力量的地位。
二、行政管理組織法治化
行政管理組織的法治化,就是要求行政組織的設(shè)立、職權(quán)范圍、內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、外部運(yùn)行方式等都要有明確的法律予以規(guī)范。既不能有未經(jīng)法律程序、通過(guò)立法活動(dòng)而設(shè)立的機(jī)關(guān),已經(jīng)設(shè)立的機(jī)關(guān)也不能行使沒(méi)有法律依據(jù)的職權(quán)。可見(jiàn),行政組織的法律管理是整個(gè)行政管理法治化的根基,如果行政機(jī)關(guān)或相應(yīng)行政組織的設(shè)立尚沒(méi)有法律的基礎(chǔ),可以不依法而自生自滅,那么,相應(yīng)的人員配備也會(huì)因此而不合理、不合法。在這樣的環(huán)境下搞行政法治化建設(shè)是不可能的,更談不上建立完善的法治社會(huì)了。
目前,我國(guó)組織立法的一個(gè)漏洞是,行政組織的立法體系不完善。就已經(jīng)出臺(tái)的法律、法規(guī)而言,這些法規(guī)往往多強(qiáng)調(diào)一些原則性的規(guī)定,對(duì)于具體問(wèn)題的規(guī)定常常是含混不清的,這在行政管理的實(shí)際運(yùn)行中則反映為各具體行政執(zhí)法部門(mén)職責(zé)不清、權(quán)限不明、互相交叉重疊、相互爭(zhēng)權(quán)奪利,造成管理對(duì)象的無(wú)所適從,從而影響了法治的權(quán)威,敗壞了法治的形象。為實(shí)現(xiàn)行政管理組織的法治化,必須在行政立法方面走出堅(jiān)實(shí)而有力的一步,強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)行政立法體系建設(shè),并且使這一體系在法規(guī)制定中更重視民主化、科學(xué)化和實(shí)用性。為此,不僅要修訂一些不合時(shí)宜的立法,還要有創(chuàng)新精神,針對(duì)變化了的實(shí)踐豐富、發(fā)展和創(chuàng)設(shè)新的有意義的條款。當(dāng)前,在行政立法中,不但要對(duì)現(xiàn)有的國(guó)務(wù)院組織法、地方政府的組織法予以完善、充實(shí),增加有關(guān)權(quán)限劃分、組織調(diào)整程序、領(lǐng)導(dǎo)體制方面的具體內(nèi)容,更主要的是對(duì)國(guó)務(wù)院及地方各級(jí)政府組成機(jī)構(gòu)的設(shè)立、職責(zé)權(quán)限、基本準(zhǔn)則、調(diào)整程序等作出明確的規(guī)定。
三、行政管理職權(quán)的法治化
行政管理的主體是國(guó)家行政機(jī)關(guān)和行政人員。行政職權(quán)只能是由公務(wù)員來(lái)行使,公務(wù)員在國(guó)家行政管理中的強(qiáng)勢(shì)地位要求對(duì)他們的職權(quán)予以關(guān)注。因?yàn)樾姓M織與其他社會(huì)組織不同,行政組織一旦成立,即享有法定的職權(quán),掌握大量的可控資源,并據(jù)此擁有了可以直接對(duì)公民、法人或其他組織的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利予以直接干預(yù)的強(qiáng)制權(quán)力。如果不對(duì)這樣的權(quán)力予以重視,甚至放縱用權(quán)者任意行使權(quán)力,不僅會(huì)使權(quán)力本身發(fā)生異變,還會(huì)造成行政事務(wù)的紊亂。因此,行政管理中必須對(duì)行政組織的職權(quán)予以法律的限定,以免因行政職權(quán)的泛濫而使人民的利益受到不應(yīng)有的損害。
實(shí)現(xiàn)行政管理職權(quán)的法治化,必須從立法、執(zhí)法及監(jiān)督三個(gè)方面進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)范。立法方面的規(guī)范是基礎(chǔ),但并不是根本。立法對(duì)于行政組織職權(quán)設(shè)定的科學(xué)性、分類(lèi)的完整性、制約的全面性等方面的規(guī)定固然是行政組織職權(quán)法治化的必要前提,但如果行政執(zhí)法領(lǐng)域不全面、系統(tǒng)地貫徹執(zhí)行,則再好的法律也會(huì)因“徒法不可以自行”的緣故,而不可能在現(xiàn)實(shí)生活中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。而要保障在執(zhí)法領(lǐng)域完整地落實(shí)執(zhí)法的指導(dǎo)思想,則不能忽視監(jiān)督的作用。應(yīng)當(dāng)指出的是,這里的監(jiān)督不限于行政系統(tǒng)內(nèi)部上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督,也不限于行政系統(tǒng)外部權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督,而更重要的是行政的相對(duì)人因行政機(jī)關(guān)職權(quán),使其自身的職權(quán)受到侵害時(shí),依法定程序提起的行政復(fù)議或行政訴訟對(duì)行政機(jī)關(guān)妥善行使職權(quán)的監(jiān)督,這是最廣泛、最直接、最有效的監(jiān)督。而且監(jiān)督的主體越廣泛,監(jiān)督主體的地位越高,監(jiān)督者的權(quán)威越大,監(jiān)督就越有效。為此,行政管理在強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)內(nèi)的專(zhuān)門(mén)監(jiān)督、上下級(jí)監(jiān)督以及橫向相關(guān)部門(mén)的監(jiān)督之外,還要強(qiáng)調(diào)廣大人民群眾這種更廣泛的無(wú)處不在的監(jiān)督,并且不斷地、有意識(shí)地強(qiáng)化他們的監(jiān)督觀念,迅速有效地解決他們的后顧之憂(yōu)。行政職權(quán)的法治化,很大程度上講是監(jiān)督的法治化,只有建立起對(duì)于行政職權(quán)的能動(dòng)的和有效的監(jiān)督和制約,并且從制度上保障這種監(jiān)督主體的地位,保障他們不因監(jiān)督而受到不公正的待遇,才能最終保證行政職權(quán)法治化的實(shí)現(xiàn)。
四、行政管理程序的法治化
行政管理程序包含三方面的內(nèi)容,即行政管理程序、行政組織程序、行政訴訟程序。行政管理程序是行政管理相對(duì)人申請(qǐng)行政組織實(shí)施某種法定行為時(shí)所遵循的程序,是行政管理活動(dòng)中最主要的程序;行政組織程序是行政組織自身實(shí)現(xiàn)組織、管理、協(xié)調(diào)等內(nèi)部機(jī)能的程序,是為保障行政活動(dòng)的正常進(jìn)行而不可缺少的;行政訴訟程序則是作為行政活動(dòng)的監(jiān)督程序,在行政活動(dòng)中引起相對(duì)一方的異議,而由司法機(jī)關(guān)介入予以處理的程序。
從行政管理法治化的總體格局看,行政管理的程序化是實(shí)現(xiàn)行政管理科學(xué)化、系統(tǒng)化、法治化的必由之路。對(duì)公共權(quán)力的產(chǎn)生、行使實(shí)施監(jiān)督、制約的最好的手段是實(shí)現(xiàn)權(quán)力行使過(guò)程的程序化,這是現(xiàn)代行政的發(fā)展趨勢(shì)。通過(guò)公共權(quán)力行使的程序化,實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力運(yùn)行狀態(tài)的公開(kāi)化、開(kāi)放化、有序化,以保障達(dá)到更高的效能、更佳的目的、更大的適應(yīng)性。運(yùn)行程序化在司法權(quán)力的行使(刑事、民事、行政訴訟程序的設(shè)立及遵循)、立法權(quán)力的行使(人民代表機(jī)關(guān)的議事規(guī)則的確立及遵循)體現(xiàn)出程序化的重要作用。由此,程序化在行政領(lǐng)域的發(fā)展是必然的。當(dāng)今世界各國(guó)行政程序立法的基本趨勢(shì)是,通過(guò)制定全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一的行政程序法典,確立各行政組織基本活動(dòng)的程序框架,再輔之以部門(mén)及地方各級(jí)各類(lèi)行政組織的具體立法,形成各行政組織的基本活動(dòng)程序化體系,行政組織的日常工作、緊急突發(fā)事件的處理都可以有章可尋,從而保障了行政管理效能。我國(guó)在這方面的工作還處于起步階段,國(guó)家正在制定基本程序法。既然程序化已經(jīng)成為行政管理法治化的必然趨勢(shì),那么,程序化就應(yīng)主要地成為一種思想傾向而不僅僅是一種制度形態(tài)。
因此,只要有行政組織的地方,大到立法、執(zhí)法的具體步驟,小到行政機(jī)關(guān)內(nèi)部文件的收發(fā),都可以通過(guò)自身的決定條文化,其并不一定需要法定的授權(quán),因?yàn)槌绦蜃鳛橐环N督促、制約機(jī)制,是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我約束意識(shí)提高的體現(xiàn),如果行政機(jī)關(guān)自己制定了嚴(yán)格的行政程序并身體力行,人民肯定是歡迎的。
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