漫談新公共管理的政策工具：PPP 的理論分析與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

時(shí)間：2022-10-09 02:08:45 碩士畢業(yè)論文我要投稿

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　　[摘要] 傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，公共產(chǎn)品是典型的“市場(chǎng)失靈”領(lǐng)域，必須由政府提供。經(jīng)濟(jì)學(xué)家引用“公地悲劇”、“囚徒困境”、“集體行動(dòng)的邏輯”這三個(gè)理論模型論證公共產(chǎn)品私人供給的無(wú)效率以及政府供給的必要性。但政府單獨(dú)供給公共產(chǎn)品也遇到了困難。隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，PPP 成為提供公共產(chǎn)品的主要途徑。

　　[關(guān)鍵詞] 公私伙伴關(guān)系;新公共管理;公共產(chǎn)品

　　自1979 年撒切爾夫人實(shí)施行政改革以來(lái)，新公共管理重新認(rèn)識(shí)了效率和責(zé)任問(wèn)題，目的是引入市場(chǎng)機(jī)制，追求一種公私合作、政府與社會(huì)力量互動(dòng)的治理模式，而這一政府治理過(guò)程是依托有效的政策工具而推進(jìn)并獲得成功的。在當(dāng)代西方政府改革與治理所運(yùn)用的政策工具中，PPP 對(duì)于重塑政府起著重要作用。

　　一、PPP 的內(nèi)涵與緣起

　　(一)PPP 的內(nèi)涵PPP 的全稱(chēng)是Public-Private Partnership，中文譯為公私合作制或公私伙伴關(guān)系。

　　民營(yíng)化大師E.S.薩瓦斯認(rèn)為，PPP 可以界定為政府和私人部門(mén)之間的多樣化的安排，其結(jié)果是部分或傳統(tǒng)上由政府承擔(dān)的公共活動(dòng)由私人部門(mén)來(lái)承擔(dān)。PPP具有三個(gè)層面的含義：首先，廣義上講，是指公共和私營(yíng)部門(mén)共同參與生產(chǎn)和提供物品和服務(wù)的任何安排，例如合同承包、特許經(jīng)營(yíng)、補(bǔ)助等公共服務(wù)的制度安排;其次，是指一些復(fù)雜的、多方參與并被民營(yíng)化了的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目;再次，它指企業(yè)、社會(huì)賢達(dá)和地方政府官員為改善城市狀況而進(jìn)行的一種正式合作，在這種情況下，公司超越了它的市場(chǎng)角色，介入到學(xué)校、就業(yè)培訓(xùn)、市區(qū)復(fù)興、城市再開(kāi)發(fā)等領(lǐng)域，政府超越了稅收者和市政服務(wù)者的角色，變成了不動(dòng)產(chǎn)開(kāi)發(fā)者、商業(yè)信貸者。[1]

　　美國(guó)公私伙伴關(guān)系理事會(huì)認(rèn)為，PPP 是聯(lián)邦、州和地方性的公共機(jī)構(gòu)與私人部門(mén)之間的協(xié)議，通過(guò)這一協(xié)議，公共部門(mén)和私人部門(mén)可以共享彼此的技術(shù)和資產(chǎn)來(lái)為公眾提供服務(wù)和設(shè)施，除了資源共享外，兩個(gè)部門(mén)要共同承擔(dān)在提供服務(wù)和設(shè)施過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)，并共享服務(wù)和設(shè)施帶來(lái)的潛在收益。

　　總之，PPP 是公共部門(mén)和私人部門(mén)基于各自的專(zhuān)業(yè)知識(shí)的合作機(jī)制。通過(guò)合理的分配資源、分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和分享收益，PPP 模式最有效地符合了公共需求。

　　(二)PPP 的緣起從19 世紀(jì)開(kāi)始，一些傳統(tǒng)的公共事業(yè)領(lǐng)域，如電力供應(yīng)、蒸汽火車(chē)和有軌電車(chē)等在很多國(guó)家都是由私人公司取得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)后創(chuàng)辦的。國(guó)際項(xiàng)目融資獲得迅速發(fā)展，如發(fā)行國(guó)際性債券用以籌集鐵路或其它主要基礎(chǔ)設(shè)施的資金等。當(dāng)時(shí)還建造了許多私人籌資的道路和運(yùn)河項(xiàng)目。1859-1869 建成的蘇伊士運(yùn)河就是一個(gè)典型的例子。

　　第二次世界大戰(zhàn)后，發(fā)達(dá)國(guó)家為了消除戰(zhàn)爭(zhēng)帶來(lái)的消極影響，改變了公共產(chǎn)品的供給方式，紛紛實(shí)行國(guó)有化，如英國(guó)1945-1951 和1974-1979 年之間都實(shí)行了國(guó)有化。在國(guó)有化浪潮中，公共產(chǎn)品的私人供給方式不復(fù)存在，國(guó)家憑借強(qiáng)權(quán)介入了公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域。但是，公共產(chǎn)品供給的國(guó)家化給政府財(cái)政帶來(lái)了巨大壓力，產(chǎn)生了成本較高、效率低下、質(zhì)量較差等弊病。因此，政府的公共管理模式遭到公眾的質(zhì)疑，行政改革成為重塑政府的唯一出路。1979 年撒切爾夫人上臺(tái)執(zhí)政，開(kāi)始了西方國(guó)家轟轟烈烈的新公共管理運(yùn)動(dòng)。這次運(yùn)動(dòng)的核心是改變政府提供公共產(chǎn)品的一元化格局，在一些傳統(tǒng)上由政府提供服務(wù)的公共領(lǐng)域引入私人力量，形成政府部門(mén)、企業(yè)、非政府組織等主體力量共同提供公共產(chǎn)品的多元化格局。

　　隨著私人資本在新公共管理中比重的日益加大，其參與的方式不斷地有所創(chuàng)新。從私有化(Privatization)到強(qiáng)制競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)(Compulsory Competitive Tendering)，從公共服務(wù)外包(Contracting Out)到私人投資行動(dòng)(Private Finance Initiative)，新公共管理的理論家和實(shí)踐者利用私人力量重塑了政府公共服務(wù)的理念和方法。其應(yīng)用范圍從道路、港口、供水、供電、電信、垃圾處理等領(lǐng)域拓展到大型信息管理系統(tǒng)的建設(shè)、監(jiān)獄的建造和運(yùn)營(yíng)、學(xué)校和醫(yī)院的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)、衛(wèi)星試驗(yàn)、國(guó)防等領(lǐng)域。[2]PPP 模式正式在這種背景下興起并發(fā)展起來(lái)。

　　20 世紀(jì)90 年代，英國(guó)率先明確提出了PPP 模式，繼而在美國(guó)、德國(guó)、法國(guó)、澳大利亞、新西蘭、日本、加拿大等國(guó)家得到進(jìn)一步發(fā)展和演化。迄今為止，PPP 模式在全世界范圍內(nèi)得到了極為廣泛的應(yīng)用。歐盟、聯(lián)合國(guó)、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織以及世界銀行等國(guó)際組織大力推廣PPP模式，一些發(fā)展中國(guó)家也紛紛效仿實(shí)行PPP模式。例如2008 年北京奧運(yùn)國(guó)家體育場(chǎng)的建設(shè)是比較典型的PPP 模式。北京市政府在嚴(yán)格的資格預(yù)審程序后，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)選擇了中國(guó)中信集團(tuán)聯(lián)合體作為國(guó)家體育場(chǎng)項(xiàng)目法人合作方，與北京市政府出資代表即北京市國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限責(zé)任公司組建成國(guó)家體育場(chǎng)有限責(zé)任公司，負(fù)責(zé)國(guó)家體育場(chǎng)的融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)工作。

　　二、PPP 的基本特征與機(jī)理

　　(一)PPP 的基本特征PPP模式是西方國(guó)家行政改革、試驗(yàn)新公共管理理念的有益創(chuàng)舉。概而言之，其基本特征是：

　　政府部門(mén)采購(gòu)的是一項(xiàng)服務(wù)的具體結(jié)果。在PPP模式下，政府不必制定公共服務(wù)的詳細(xì)技術(shù)規(guī)范或?yàn)槟硞€(gè)公共設(shè)施加以設(shè)計(jì)，而只要對(duì)需要實(shí)現(xiàn)的公共服務(wù)成果進(jìn)行描述并規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。這樣的制度安排可以彌補(bǔ)政府部門(mén)在專(zhuān)業(yè)知識(shí)和人力資源方面的缺陷，充分利用私人部門(mén)的優(yōu)勢(shì)并發(fā)揮其能動(dòng)性。

　　類(lèi)型的多樣性。PPP 模式是一個(gè)寬泛的概念，根據(jù)民營(yíng)化程度的不同和公私部門(mén)角色、責(zé)任的不同，PPP模式可以劃分為多種類(lèi)型。按照民營(yíng)化程度從低到高的順序，PPP 模式可以劃分為：政府部門(mén)—國(guó)有企業(yè)—服務(wù)外包—運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、外包—合作組織—租賃、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)—建設(shè)、轉(zhuǎn)讓、經(jīng)營(yíng)—建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、轉(zhuǎn)讓—外圍建設(shè)—購(gòu)買(mǎi)、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)—建設(shè)、擁有、經(jīng)營(yíng)。[3]根據(jù)PPP 模式中公私部門(mén)在產(chǎn)權(quán)、融資、運(yùn)營(yíng)方面的角色和責(zé)任的不同，PPP模式可以劃分為10 類(lèi):服務(wù)合同、管理合同、租賃合同、特許、BOT、BOO、BOOT、反轉(zhuǎn)BOOT、混合經(jīng)營(yíng)、出售。[4]

　　(二)PPP 模式的基本機(jī)理1、PPP 模式的經(jīng)濟(jì)機(jī)理為什么公共產(chǎn)品的供給需要引入私人部門(mén)的參與?這可以從公共產(chǎn)品的特征、政府和市場(chǎng)的關(guān)系兩個(gè)方面說(shuō)明。

　　公共產(chǎn)品的特征方面，傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品理論認(rèn)為，公共產(chǎn)品有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性。然而，公共部門(mén)提供的公共產(chǎn)品，在大多數(shù)情況下，并不具備以上特點(diǎn)，例如，公共交通、公共住宅、教育等等，都不是純公共產(chǎn)品，也就是說(shuō)，不支付費(fèi)用的話，便無(wú)法享受服務(wù)。民間部門(mén)也能夠提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供有時(shí)可以分離，政府對(duì)公共產(chǎn)品的提供并不是一定要由政府直接生產(chǎn)公共產(chǎn)品。

　　政府與市場(chǎng)的關(guān)系方面，從主流的新古典經(jīng)濟(jì)理論來(lái)看，政府與市場(chǎng)作用于不同的市場(chǎng)。在私人產(chǎn)品市場(chǎng)中，由市場(chǎng)配置資源;在公共產(chǎn)品市場(chǎng)中，由政府提供公共產(chǎn)品。但是外部性、低效率、尋租、分配不公平等問(wèn)題造成了市場(chǎng)失靈和政府失靈，單純的依靠政府或市場(chǎng)都不能使公共產(chǎn)品供給達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)。[5] 因此，公共產(chǎn)品的供給要實(shí)現(xiàn)效率和公共性的雙重目的，政府部門(mén)和私人部門(mén)必須合作。在政府和市場(chǎng)逐漸融合的條件下，PPP模式就成為供給公共產(chǎn)品的重要的制度選擇。PPP 模式展現(xiàn)了一種嶄新的公共產(chǎn)品供給體系。PPP 模式下的公共物品的提供與生產(chǎn)呈現(xiàn)分離態(tài)勢(shì)，它考慮的是公共物品提供的多種途徑和公正、效率的價(jià)值體系。政府利用私人部門(mén)的運(yùn)營(yíng)效率和競(jìng)爭(zhēng)壓力，提高公共產(chǎn)品供給的技術(shù)效率，同時(shí)政府利用合同規(guī)范私人部門(mén)的公共福利目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。私人部門(mén)則可以從合同管理中減少由于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)帶來(lái)的損失，在穩(wěn)定的環(huán)境中實(shí)現(xiàn)私人利益的最大化。在政府和私人部門(mén)這種長(zhǎng)期的合作博弈中，形成了穩(wěn)定的納什均衡。

　　2、PPP 模式的法律機(jī)理PPP模式的法律機(jī)理主要包括三個(gè)問(wèn)題：PPP法律關(guān)系的主體;PPP 法律關(guān)系的內(nèi)容;PPP 法律關(guān)系的性質(zhì)。PPP 的法律主體主要是政府和私人部門(mén)。政府承擔(dān)著三重角色的職責(zé)：政治責(zé)任的承擔(dān)者、規(guī)則的制定與執(zhí)行者、服務(wù)的采購(gòu)者。私人部門(mén)具有兩種追求：滿(mǎn)足公共利益，實(shí)現(xiàn)私人利益。

　　PPP法律關(guān)系的內(nèi)容包括合作者的選擇機(jī)制、合作雙方的權(quán)利與義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)、合同的期限、伙伴關(guān)系中的糾紛解決和法律救濟(jì)。

　　PPP 法律關(guān)系的性質(zhì)是指PPP 模式下的合同是行政合同還是民事合同。在大陸法系國(guó)家，政府可以超越合同關(guān)系保護(hù)公共利益。法國(guó)、葡萄牙等國(guó)的法律明文規(guī)定公共工程合同、公用事業(yè)特許合同、公共產(chǎn)品占有合同、公共采購(gòu)合同屬于行政合同。[6]在普通法系國(guó)家，沒(méi)有公法與私法之分，PPP 合同屬于民事合同。

　　三、PPP 的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)：以英國(guó)為例1992 年11 月，保守黨政府提出了私人融資方案(PFI，Private Finance Initiative)，其根本目的是實(shí)現(xiàn)“錢(qián)有所值”(Value forMoney)。PFI 實(shí)施可以說(shuō)涉及到幾乎所有公共領(lǐng)域，如橋梁、道路、電力、鐵路、監(jiān)獄、醫(yī)院、學(xué)校、政府機(jī)關(guān)的建筑物、國(guó)防的相關(guān)設(shè)施(通信、訓(xùn)練設(shè)施)、社會(huì)保障的支付體系、政府機(jī)關(guān)的IT體系等等。

　　在政府固定預(yù)算的范圍內(nèi)，在現(xiàn)有的稅收條件下，提供低成本高質(zhì)量的公共產(chǎn)品是PFI 追求的目標(biāo)。PFI 實(shí)施初期，財(cái)政部與私人金融組織的合作曾經(jīng)起了重要的推動(dòng)作用。當(dāng)時(shí)，PFI的政策構(gòu)架主要由財(cái)政部設(shè)計(jì)，具體計(jì)劃以及政策建議由民間金融來(lái)?yè)?dān)任。

　　1997 年工黨競(jìng)選成功，布萊爾政府基于增加公共基建設(shè)施和削減公共開(kāi)支的考慮，更加熱衷這項(xiàng)制度安排，布萊爾首相在財(cái)政部門(mén)設(shè)置PFI 專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，從而形成PFI 推進(jìn)體制。第一，政府負(fù)責(zé)PFI 政策的整體構(gòu)架;第二，營(yíng)造一個(gè)合同手續(xù)快捷、簡(jiǎn)便、以及標(biāo)準(zhǔn)化的機(jī)制;第三，PFI 的成功經(jīng)驗(yàn)向全國(guó)推廣;第四，對(duì)于個(gè)別計(jì)劃進(jìn)行政策建議;第五，推進(jìn)每個(gè)地區(qū)的PFI體制。

　　布萊爾不但全盤(pán)接收這項(xiàng)私營(yíng)參與基建計(jì)劃，還改了一個(gè)新名字：PPP。

　　1998 年，公共政策研究所(IPPR)成立了公私伙伴委員會(huì)，評(píng)估公私伙伴計(jì)劃的績(jī)效。委員會(huì)于2002 年發(fā)表《PFI 回顧報(bào)告書(shū)》，確認(rèn)公私合營(yíng)在興建、管理道路和監(jiān)獄方面頗見(jiàn)成效，但醫(yī)院和學(xué)校項(xiàng)目則未見(jiàn)比同類(lèi)的公營(yíng)項(xiàng)目有明顯優(yōu)勢(shì)。他們認(rèn)為帶盈利性質(zhì)的公私合營(yíng)計(jì)劃不是適用于全部基建項(xiàng)目，并提出公益企業(yè)( Public Interest Company)的新概念。這些公益企業(yè)獨(dú)立運(yùn)作于政府架構(gòu)之外，可從政府手中接辦一些涉及公共安全和公共利益的項(xiàng)目。委員會(huì)計(jì)劃用一年時(shí)間來(lái)研究新概念的可行性和施行模式。雖然工黨政府沒(méi)有正式表態(tài)，但已默默推行，例如全國(guó)各地成立的醫(yī)院信托團(tuán)體、鐵路系統(tǒng)的Network-Rail 公司、倫敦市克尼區(qū)的教育信托團(tuán)體等。

　　1998 至2002 年工黨政府執(zhí)政期間，整體公共基建項(xiàng)目中的公私合作項(xiàng)目總值131 億英鎊，包括醫(yī)療項(xiàng)目23 億英鎊，環(huán)境、運(yùn)輸及地區(qū)建設(shè)項(xiàng)目36 億英鎊，國(guó)防項(xiàng)目10 億英鎊。到2001 年，已經(jīng)有8 間監(jiān)獄利用私人資金建成。

　　在2002 年的工黨年會(huì)中，財(cái)政部長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)沒(méi)有市場(chǎng)資金的參與，就不可能有這么多的基建項(xiàng)目一齊上馬，合營(yíng)計(jì)劃引進(jìn)市場(chǎng)資金和更好的管理方法，確保了基建項(xiàng)目在預(yù)算之內(nèi)準(zhǔn)時(shí)完成。根據(jù)英國(guó)財(cái)政部的統(tǒng)計(jì)，截至2004 年，英國(guó)共簽署677 份PPP 合同，合同金額高達(dá)427 億英鎊。

　　四、結(jié)語(yǔ)作為新公共管理典型的政策工具，PPP具有重要的理論意義和實(shí)踐意義。PPP 在發(fā)達(dá)國(guó)家的成功運(yùn)用，為發(fā)展中國(guó)家的行政改革提供了可以借鑒的思路。因此，在我國(guó)努力構(gòu)建公共服務(wù)型政府這一過(guò)程中，在制度允許的范圍內(nèi)，應(yīng)合理地引入PPP。這必將對(duì)我國(guó)的政府改革產(chǎn)生深遠(yuǎn)而積極的影響。

　　參考文獻(xiàn)：

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