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中部地區(qū)強縣擴權(quán)與經(jīng)濟發(fā)展
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內(nèi)容摘要：強縣擴權(quán)在我國一些地方取得了顯著成效，筆者在實證研究的基礎(chǔ)上，提出強縣擴權(quán)的未來發(fā)展趨勢，認(rèn)為強縣擴權(quán)是中部地區(qū)縣域經(jīng)濟發(fā)展的有效途徑。
關(guān)鍵詞：強縣擴權(quán) 中部地區(qū) 縣域經(jīng)濟
在我國最早進(jìn)行強縣擴權(quán)并卓有成效的是我國的浙江省。早在1992年，為了“在經(jīng)濟上和上海接軌”，浙江對13個經(jīng)濟發(fā)展較快的縣市進(jìn)行擴權(quán)，擴大基本建設(shè)、技術(shù)改造和外商投資項目的審批權(quán)，但在當(dāng)時阻力很大。
強縣擴權(quán)的實證研究
2002年8月，浙江省把313項本該屬于地級市經(jīng)濟管理的權(quán)限“空降”至20個縣級行政區(qū)頭上，紹興、溫嶺、慈溪、諸暨、余姚等17個縣和杭州、寧波的三個區(qū)，涵蓋了計劃、經(jīng)貿(mào)、外經(jīng)貿(mào)、國土資源、交通、建設(shè)等12大類擴權(quán)事項，幾乎囊括了省市兩級政府經(jīng)濟管理權(quán)限的所有方面。文件里用四個字來表述擴權(quán)的總體原則：“能放都放”，即除國家法律、法規(guī)有明文規(guī)定的外，須經(jīng)市審批或由市管理的，由擴權(quán)縣(市)自行審批、管理;須經(jīng)市審核、報省審批的，由擴權(quán)縣直接報省審批，報市備案，對國務(wù)院有關(guān)部委辦文件規(guī)定須經(jīng)市審核、審批的事項，原則上也要放。具體操作中可以采取兩種形式，一是采取省、市政府委托、授權(quán)、機構(gòu)延伸、個案處理的辦法;二是積極爭取中央有關(guān)部委辦授權(quán)或同意。后來，浙江省又把“省直接管縣”的行政體制改革和財政體制改革擴大到全省的63個縣或縣級市。
浙江實行“省管縣”的財政體制，縣財政直接歸省財政管轄。同時，縣里主要領(lǐng)導(dǎo)均由省直接任命。在財權(quán)和人事權(quán)方面實際上接近于“省管縣”行政體制。“強縣擴權(quán)”使浙江省各縣直接掌握了行政大權(quán)和經(jīng)濟大權(quán)，極大地推動了浙江省縣域經(jīng)濟的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，近三年來浙江省一直占據(jù)著全國百強縣近1/3的席位，擁有著4000多個專業(yè)市場、逾5000億元的年成交額，創(chuàng)造了農(nóng)民人均純收入連續(xù)20年排名全國各省區(qū)之首的記錄。浙江省武義縣在上世紀(jì)90年代還戴著“貧困帽”，繼2003年首次實現(xiàn)工業(yè)產(chǎn)值突破100億元后，2005年又創(chuàng)下新的高峰，全年完成工業(yè)總產(chǎn)值135億元，完成財政總收入7.2億元，增速為26%，10年間武義縣財政總收入增長了近8倍，武義縣迅速發(fā)展靠的一個重要原因就是強縣擴權(quán)的體制改革。
全國多個省份效仿和學(xué)習(xí)浙江省的經(jīng)驗和做法，其中包括中部地區(qū)的湖北省和河南省。自2003年6月起，湖北省決定對大冶、漢川、宜都、京山、恩施等20個縣市“擴權(quán)”，以前市州一級掌握的大部分經(jīng)濟管理權(quán)限和社會管理權(quán)限下放，即“省管縣”。 “擴權(quán)”涉及20多個政府部門，包括計劃、商務(wù)、國土、交通、建設(shè)、稅務(wù)等，幾乎涵蓋了經(jīng)濟管理權(quán)限的所有領(lǐng)域。把多達(dá)239項的審批、審核權(quán)限，從地市下放給縣，實行信息、項目、資金從省直達(dá)到縣。湖北省擴權(quán)強縣有力地促進(jìn)了湖北省縣域經(jīng)濟的發(fā)展。2004年，20個擴權(quán)縣(市)實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值1492億元，占湖北省縣域的43.4%，同比增長11%。完成地方財政收入40.9l億元，占湖北省縣域的40.5%�？h均GDP達(dá)74.6億元，比省縣域平均水平高65%，縣均地方財政收入達(dá)2.05億元，比省縣均高54%，縣均居民儲蓄存款余額超出全省縣均55.5%。擴權(quán)當(dāng)年，湖北京山縣就和浙江客商簽訂了一個8億元的投資項目，目前，京山已成為全國最大的紙箱、紙盒包裝機械的生產(chǎn)和出口基地。2005年，湖北省又對10多個縣市進(jìn)行擴權(quán)改革，由此推動了全省縣域經(jīng)濟的整體發(fā)展。新近統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2005年前3季度縣域經(jīng)濟發(fā)展步伐明顯加快：76個縣(市、區(qū))完成地區(qū)生產(chǎn)總值2885.21億元，占全省生產(chǎn)總值的57.3%;完成地方財政總收入159.58億元，同比增長15.84%;工業(yè)對縣域經(jīng)濟拉動作用進(jìn)一步顯現(xiàn)，前3季度縣域規(guī)模以上工業(yè)增加值454.69億元，同比增長22.22%，增速高出全省2.62個百分點，工業(yè)產(chǎn)品銷售收入累計同比增長29.26%;農(nóng)民收入進(jìn)一步增加，前3季度農(nóng)民人均現(xiàn)金收入累計1961.58元，同比累計增長14.8%，其中江夏、新洲、大冶、夷陵等14個縣(市、區(qū))增幅在20%以上。
2004年5月22日，河南省政府出臺的《擴大部分縣(市)管理權(quán)限的意見》賦予鞏義、固始等5縣(市)與省轄市相同的經(jīng)濟管理權(quán)限和部分社會管理權(quán)限，擴大了偃師等30個縣(市)部分經(jīng)濟管理權(quán)限。到了2005年5月，經(jīng)過一年的發(fā)展，河南省所有擴權(quán)的縣(市)社會和經(jīng)濟都有所發(fā)展，尤其是5個享受省轄市權(quán)限的縣(市)，發(fā)展得更快。據(jù)統(tǒng)計， 2004年河南省5個省直管縣經(jīng)濟發(fā)展的主要指標(biāo)總體上比一般縣市要快，省直管縣GDP增長按現(xiàn)價計算增長27.9%，略高于一般縣市的增長，人均GDP水平也高于一般縣市，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)二三產(chǎn)業(yè)比重也比一般縣市高，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快一些，比如，非農(nóng)業(yè)人口高于一般縣市增長比例;省直管縣市財政收入2004年增長37.4%，比一般縣市高了大約兩個百分點，財政收入占GDP的比重比一般縣市高了0.1個百分點，人均財政收入的水平也比其他縣(市)高。
強縣擴權(quán)的發(fā)展趨勢
從發(fā)展趨勢來看，強縣擴權(quán)的最終發(fā)展目標(biāo)是取消地級市。地級市是我國現(xiàn)存的行政管理體系中的一環(huán)，即省-市-地級市-縣-鄉(xiāng)鎮(zhèn)。地級市原本起著承上啟下的作用，希望通過地級市促進(jìn)我國縣域的發(fā)展，提高城鎮(zhèn)化的水平，但隨著市場經(jīng)濟改革的發(fā)展，地級市現(xiàn)已成為縣域發(fā)展的阻礙，因為市場經(jīng)濟講究獨立自主發(fā)展，而地級市對所管轄的縣管得過多，統(tǒng)得過死，限制了縣域的發(fā)展，這被概括為三大“漏斗效應(yīng)”：一是“財政漏斗”，由于一些地級市本身城區(qū)的經(jīng)濟體量較小，靠自身財力不足以每年拿出幾個億的資金維持地級市運轉(zhuǎn)，只能靠行政手段對下“抽血”、對上截留，地級市成了對縣的“抽水機”，而且地級市為了中心城市的發(fā)展，往往截留所轄縣的資金，一些大項目也安排在市區(qū)，從而使城鄉(xiāng)差距越來越大;二是“權(quán)力漏斗”，爭權(quán)和爭利益的事情不斷在一些地級市和縣級市之間發(fā)生，在市的全方位領(lǐng)導(dǎo)下，縣的自主權(quán)受限很多;三是“效率漏斗”，在市管縣的體制下，地級市這一級形式主義、文牘主義已經(jīng)到了相當(dāng)泛濫的地步，管理層次過多，審批過多，成本高，效率低下。由于以上原因，我國在“十一五”規(guī)劃建議中提出進(jìn)行省直管縣的試點工作，這是對近幾年來一些地方政府進(jìn)行強縣擴權(quán)改革并取得良好效果的一種積極回應(yīng)。
隨著強縣擴權(quán)的發(fā)展，地級市的許多行政和經(jīng)濟管理權(quán)限下放給下屬的縣域，“擴權(quán)”縣市漸漸和地級市平起平坐，地級市逐漸回歸為本來意義上的次中心城市，取消地級市就成了自然而然的結(jié)果。從強縣擴權(quán)到取消地級市，符合市場經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律，也有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，解決三農(nóng)問題，但在這個過程中涉及到現(xiàn)存的地級市的權(quán)力和利益格局，會遇到地級市的巨大阻力。比如，我國城市經(jīng)濟發(fā)達(dá)的廣東省在推行強縣擴權(quán)的過程中就阻力重重，一直沒取得成效，其主要原因就是作為既得利益的地級市不愿意放權(quán)，對此，我國應(yīng)有充分的認(rèn)識和準(zhǔn)備。解決這個問題，一方面地方政府要大膽革新，將權(quán)力逐步下放;另一方面，擴權(quán)的縣域要盡快地發(fā)展起來，給政府以支持，促使政府向縣域放權(quán)，進(jìn)而取消地級市。
對我國中部地區(qū)來講，強縣擴權(quán)是縣域經(jīng)濟發(fā)展的有效途徑。我國中部山西省、安徽省、江西省、河南省、湖北省、湖南省等六省目前有縣或縣級行政管理區(qū)499個，人口規(guī)模56.8萬人，占全國縣域人口的30.9%，縣域地區(qū)生產(chǎn)總值29.4億元，占全國縣域地區(qū)生產(chǎn)總值的22.7%，位列全國第二。
中部地區(qū)的經(jīng)濟已經(jīng)具備了一定的基礎(chǔ)，縣域經(jīng)濟不像西部那么薄弱，有些縣市發(fā)展較好，有推行強縣擴權(quán)的基礎(chǔ),并且湖北、河南等省進(jìn)行了較大規(guī)模的試點并取得了一定的成效。“十一五”規(guī)劃建議提出進(jìn)行省直管縣的試點工作，中部地區(qū)應(yīng)抓住這一機遇，大力推進(jìn)強縣擴權(quán)，以推動縣域經(jīng)濟快速發(fā)展，促使中部崛起早日實現(xiàn)。
參考文獻(xiàn)：
1.傅白水.強縣擴權(quán)的浙江經(jīng)驗[J].南風(fēng)窗，2005(3)
2.楊凌，湯傳稷.強縣擴權(quán)，嬗變并“磨合”著.河南日報，2005-06-28
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