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國內(nèi)低碳經(jīng)濟(jì)法規(guī)的缺陷與優(yōu)化對策論文
世界范圍內(nèi)的工業(yè)革命興起與發(fā)展面臨的環(huán)境污染問題已嚴(yán)重破壞了地球的生態(tài)環(huán)境，并威脅到人類的身體健康與經(jīng)濟(jì)文化的可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前，世界各國及國際組織非常重視發(fā)展低碳環(huán)保經(jīng)濟(jì)，大多數(shù)國家就發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)已基本達(dá)成共識。我國提出了構(gòu)建生態(tài)文明社會，建設(shè)“美麗中國”的愿景目標(biāo)，并堅定不移地承擔(dān)履行國際社會的責(zé)任和義務(wù)，走低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展之路，保障經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。
一、低碳經(jīng)濟(jì)法律規(guī)制內(nèi)涵界定。
�。� 一） 低碳經(jīng)濟(jì)的概念。
2005 年，在英國召開的“向低碳經(jīng)濟(jì)邁進(jìn)”的高層會議之后，低碳經(jīng)濟(jì)概念很快受到國際社會的廣泛關(guān)注，各國政府越發(fā)重視本國低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題與履行國際社會責(zé)任的問題。所謂“低碳”英文為 low carbon，意指較低（ 更低） 的溫室氣體（ 二氧化碳為主） 排放。國內(nèi)外學(xué)界對低碳經(jīng)濟(jì)這一概念并未形成共識，尚未給出一個確切而統(tǒng)一的詮釋，這充分反映出各國基于自身國情來發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的訴求。國內(nèi)學(xué)者的主流觀點(diǎn)認(rèn)為，低碳經(jīng)濟(jì)是有別于傳統(tǒng)的高能耗、高污染發(fā)展模式，是一種綠色生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，倡導(dǎo)人與自然和諧共處，以清潔能源開發(fā)和高效利用為重點(diǎn)，以調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和創(chuàng)新制度設(shè)計為契機(jī)，保護(hù)人類身體健康為目標(biāo)。
�。� 二） 低碳經(jīng)濟(jì)的法律特征。
從法律層面上剖析低碳經(jīng)濟(jì)的特征，主要有： 一是廣泛性，低碳經(jīng)濟(jì)涉及到建筑、消費(fèi)、環(huán)保等多個行業(yè)，低碳經(jīng)濟(jì)法律調(diào)整的內(nèi)容也日漸增多； 二是多元化，低碳經(jīng)濟(jì)調(diào)整的法律關(guān)系是對傳統(tǒng)法律關(guān)系的一種突破，它是以全球為基準(zhǔn)點(diǎn)，包含國家、機(jī)構(gòu)組織、企業(yè)、公眾等多個層面，主體體現(xiàn)多元化的特征； 三是非強(qiáng)制性，我國目前是以政策法和促進(jìn)法的形式要求在發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的同時保護(hù)好我們的環(huán)境，多采用稅收、金融、市場等手段引領(lǐng)低碳經(jīng)濟(jì)健康快速的發(fā)展，缺乏明顯的強(qiáng)制性特征； 四是強(qiáng)調(diào)政府的責(zé)任性，市場由于存在不確定性與外部性，容易造成市場失靈及市場的不公平競爭，因此單靠市場的調(diào)節(jié)作用，可能很難保障低碳經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，國際公約、各國政府都通過一系列政策和措施來促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。
�。� 三） 低碳經(jīng)濟(jì)法律規(guī)制的闡釋。
低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要法律發(fā)揮規(guī)制作用。法律規(guī)制，以國家強(qiáng)制力為后盾，通過對社會關(guān)系的調(diào)整實現(xiàn)社會生活的有序性，反映了法律規(guī)范建立到具體權(quán)利義務(wù)實現(xiàn)的整個動態(tài)過程。法律對低碳經(jīng)濟(jì)的規(guī)制作用主要體現(xiàn)在適當(dāng)性功能、目標(biāo)性功能與強(qiáng)制性功能等三個方面。通過三個功能的充分發(fā)揮，將使低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加符合環(huán)境、經(jīng)濟(jì)與社會協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，將低碳理念轉(zhuǎn)化為企業(yè)履行社會責(zé)任的行動指南，并實現(xiàn)環(huán)境利益與相關(guān)利益之間的公平分配。通過構(gòu)建科學(xué)、合理的低碳經(jīng)濟(jì)法律規(guī)制，推進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。
二、我國低碳經(jīng)濟(jì)法律規(guī)制現(xiàn)狀。
�。� 一） 隱含低碳理念的法律規(guī)范。
中國一直將節(jié)約使用能源，加快研發(fā)節(jié)能環(huán)保技術(shù)，以環(huán)境指標(biāo)、排放標(biāo)準(zhǔn)等作為國家未來制定發(fā)展規(guī)劃的硬性指標(biāo)，制定并實施相關(guān)的政策措施，獎勵與懲罰并重，這其中也包含了氣候變化方面的法律法規(guī)。目前，為適應(yīng)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，我國政府制定并頒布了《礦產(chǎn)資源法》、《節(jié)約能源法》等一系列單行法，這些主要單行法為我國發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)提供了導(dǎo)向與支撐作用，其隱含的低碳理念在相關(guān)法律的具體內(nèi)容上均有所體現(xiàn)。
（ 二） 蘊(yùn)含低碳理念的政策和規(guī)劃。
我國政府高度重視全球氣候變暖問題及能源危機(jī)，為更好的履行國際社會責(zé)任及推動我國生態(tài)文明建設(shè)，建設(shè)“美麗中國”，政府先后制定并實施了一系列政策措施，以促進(jìn)我國低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。20 世紀(jì) 90 年代中國已分別加入了《氣候變化框架公約》和《議定書》。從政府頒布的政策措施來看，主要包括： 《中國 21 世紀(jì)議程—中國 21 世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》、《“十一五”規(guī)劃綱要》等。在政策措施中，政府會對具體減排任務(wù)、能源發(fā)展目標(biāo)、氣候變化的相關(guān)立法、排放指標(biāo)、化學(xué)需氧量排放總量、氨氮排放總量等內(nèi)容進(jìn)行說明。通過頒布與實施蘊(yùn)含低碳理念的政策和規(guī)劃，政府從加入國際公約與制定、完善相關(guān)的法律法規(guī)，進(jìn)而為我國低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供法律保障。
三、我國低碳經(jīng)濟(jì)法律規(guī)制存在的缺陷。
�。� 一） 低碳經(jīng)濟(jì)法律規(guī)制體系存在立法空白。
在法理學(xué)中，制度結(jié)構(gòu)要以體系為基礎(chǔ)，要求法律體系與制度結(jié)構(gòu)保持一致性，不能夠相互缺乏支撐，互不關(guān)聯(lián)。從目前我國發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)法律體系來看，缺少一門專門的全國性、統(tǒng)一的法律，而不是分散在《憲法》、《環(huán)境法》等不同的法律領(lǐng)域，涉及的領(lǐng)域過于繁雜，加大了低碳法律制度間的協(xié)調(diào)難度，不利于互相兼容。此外，針對傳統(tǒng)能源與新能源仍缺乏專門的法律規(guī)定，存在能源單行法律缺失的現(xiàn)象。
�。� 二） 現(xiàn)有低碳經(jīng)濟(jì)法律內(nèi)容的操作性不強(qiáng)。
首先，受我國法制建設(shè)的傳統(tǒng)影響，低碳經(jīng)濟(jì)法律具有條文受我國法制建設(shè)傳統(tǒng)的影響，很多條文沒有具體化，而更多體現(xiàn)為粗略化、原則化，雖然有利于應(yīng)用的靈活性，但由于缺乏與之相配套的實施細(xì)則，有的沒有細(xì)化的獎勵手段和獎勵程序，缺乏足夠的操作性，難以滿足低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。
其次，在低碳經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域存在政府與企業(yè)的權(quán)利與義務(wù)不明確的現(xiàn)象，在現(xiàn)有低碳經(jīng)濟(jì)法律條文中過于重視政府的權(quán)利，而常常忽略了企業(yè)或個人的權(quán)利。此外，法律法規(guī)中相應(yīng)的硬性數(shù)字指標(biāo)數(shù)量過少。
�。� 三） 現(xiàn)有低碳經(jīng)濟(jì)法律的激勵性功能較弱。
為了鼓勵我國高能耗、高污染企業(yè)采取有利于低碳發(fā)展的措施，我國政府在頒布實施的法律法規(guī)中專門制定了獎勵激勵政策，但從激勵政策的實施效果來看仍存在明顯的不足。第一，體系不完善�，F(xiàn)有的激勵性政策措施多以政府采購、專向性補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等手段為主，多為依靠政府命令手段彼此孤立實施，缺乏有效的整合和聯(lián)動。第二，措施權(quán)威性不夠，有關(guān)激勵性措施的條文常用“具體辦法由……制定”結(jié)尾，法律條文內(nèi)容寬泛化，不夠具體，立法機(jī)構(gòu)層次較低，使得激勵措施的權(quán)威性不夠。第三，執(zhí)法缺乏協(xié)調(diào)性，現(xiàn)有的法律政策缺乏具體的執(zhí)行內(nèi)容，多為原則性、政策性的陳述，執(zhí)法過程中能否協(xié)調(diào)尚存疑慮，阻礙低碳法律規(guī)制建設(shè)的發(fā)展。
（ 四） 現(xiàn)有低碳法律的監(jiān)管機(jī)制落后。
目前，我國低碳法律監(jiān)管機(jī)制方面以形成行政機(jī)關(guān)監(jiān)督為主，以社會團(tuán)體與公眾的輿論監(jiān)督為輔的監(jiān)督體系，但監(jiān)督效果仍不能滿足預(yù)期。一是現(xiàn)有低碳法律政策權(quán)力與義務(wù)的界定比較模糊，沒有明確政府、企業(yè)與個人應(yīng)享有的權(quán)力及應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。二是執(zhí)法部門執(zhí)法依據(jù)與執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。執(zhí)法依據(jù)與執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)對于低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著重要的保障作用，對于違背低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的企業(yè)可以起到懲罰作用，增加企業(yè)污染環(huán)境的成本。如果執(zhí)法依據(jù)與執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，將使污染企業(yè)很難形成穩(wěn)定懲罰程度預(yù)期，導(dǎo)致執(zhí)法效果及監(jiān)管有效性得不到充分發(fā)揮。三是我國目前還未建立公益訴訟制度，社會團(tuán)體與公眾在現(xiàn)有低碳法律監(jiān)管體系中的主體地位沒有得到法律的確認(rèn)，不能有效保障低碳發(fā)展訴權(quán)。
四、我國低碳經(jīng)濟(jì)法律規(guī)制的完善。
（ 一） 合理構(gòu)建低碳經(jīng)濟(jì)法律體系。
發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，法制必須先行。根據(jù)法律效用最大化原則，構(gòu)建符合我國低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展實際的法律體系是目前亟需解決的問題。首先，要理性選擇我國低碳經(jīng)濟(jì)制度保障路徑。通過合理評估政策與法律對低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有利性，在政策性措施與法律措施之間進(jìn)行合理抉擇； 在需要用法律規(guī)制的領(lǐng)域合理選擇不同的法律方案； 優(yōu)先確立起我國所承諾的國際公約下的國內(nèi)法保障機(jī)制。其次，醞釀制定低碳經(jīng)濟(jì)基本立法，并做到具體化，有針對性，而不是寬泛化與原則化，并作為統(tǒng)領(lǐng)其他相關(guān)子法的基本法律依據(jù)，并在其中明確我國低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理念、基本原則、權(quán)利與義務(wù)、運(yùn)行機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制等完備的權(quán)責(zé)體系。再次，梳理并修訂現(xiàn)行低碳經(jīng)濟(jì)立法。在《低碳經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的引領(lǐng)下，加強(qiáng)對其他現(xiàn)有涉及低碳經(jīng)濟(jì)法律的梳理、修訂，完善其相關(guān)配套法規(guī)與政策措施。最后，制定低碳經(jīng)濟(jì)專門領(lǐng)域立法。必須立足我國基本國情，經(jīng)過充分論證，選取重點(diǎn)領(lǐng)域，有重點(diǎn)、分先后、有針對性地進(jìn)行能源、消費(fèi)、交通、財稅、貿(mào)易、計劃、就業(yè)專門領(lǐng)域的立法修法，以此形成符合我國實際的高效率、低成本的低碳經(jīng)濟(jì)法律制度體系。
�。� 二） 提高個人低碳領(lǐng)域的法制觀念。
公眾個體是我國低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要參與者，更新公眾個體低碳法制觀念，有助于個體更加自覺地履行低碳經(jīng)濟(jì)的法律法規(guī)。首先，進(jìn)一步加強(qiáng)公眾個體對低碳經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識。
政府部門、媒體機(jī)構(gòu)要承擔(dān)起低碳經(jīng)濟(jì)的宣傳責(zé)任，要對低碳經(jīng)濟(jì)的概念、特征、重要性等內(nèi)容進(jìn)行通俗易懂、簡單明了的宣傳教育，引導(dǎo)公民個體樹立正確的低碳經(jīng)濟(jì)的理念，形成低碳綠色的生活方式和消費(fèi)模式，最終促使企業(yè)改變自己的營銷策略。其次，進(jìn)一步提高個人低碳領(lǐng)域的法制觀念。
低碳經(jīng)濟(jì)的法制觀念作為一種新興的產(chǎn)物，要想被大眾認(rèn)識并且被接受需要一個過程。要通過宣傳、激勵等多種措施加強(qiáng)公眾對低碳領(lǐng)域法律內(nèi)的權(quán)利和義務(wù)的認(rèn)識和理解，充分發(fā)揮公眾的輿論監(jiān)督作用，對公眾的正當(dāng)訴求政府環(huán)保執(zhí)法部門要給予支持，甚至可以適當(dāng)給予公眾作為主體提出訴訟的法律地位，進(jìn)一步強(qiáng)化公眾監(jiān)督的作用。再次，進(jìn)一步約束和引導(dǎo)大眾選擇低碳消費(fèi)。不斷擴(kuò)大低碳消費(fèi)知識教育，提高大眾對低碳消費(fèi)的價值認(rèn)同和理性認(rèn)知。完善消費(fèi)立法，實時出臺生態(tài)消費(fèi)稅、燃油稅等制度，進(jìn)一步拓展奢侈品與奢侈行為消費(fèi)稅的范圍，改變大眾的消費(fèi)習(xí)慣，減少不必要的能源消耗。
�。� 三） 完善低碳經(jīng)濟(jì)立法的執(zhí)行與監(jiān)督機(jī)制。
法律的實施需要明確的執(zhí)行與監(jiān)督機(jī)制的保障。完善低碳經(jīng)濟(jì)立法的執(zhí)行與監(jiān)督機(jī)制，使得我國低碳經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的相關(guān)法律順利實施。首先，建立專門的執(zhí)法和監(jiān)督機(jī)構(gòu)。為了保證執(zhí)法、監(jiān)督行為的公平有效，需要分別設(shè)立低碳經(jīng)濟(jì)執(zhí)法和監(jiān)督機(jī)構(gòu)； 進(jìn)一步明確執(zhí)法主體的職責(zé)，限定執(zhí)法主體的范圍。定期對執(zhí)法人員進(jìn)行全面考察，切實提高執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法能力； 監(jiān)督機(jī)構(gòu)與執(zhí)法機(jī)構(gòu)分離，相互獨(dú)立，分工明確，監(jiān)督機(jī)構(gòu)重點(diǎn)對執(zhí)法隊伍的行為進(jìn)行監(jiān)督與管理。其次，強(qiáng)化社會組織和公眾監(jiān)督。為了保證低碳經(jīng)濟(jì)執(zhí)法行為的有效進(jìn)行，必須建立起以行政監(jiān)督為主體，社會組織及公眾監(jiān)督為輔助的監(jiān)督機(jī)制，暢通監(jiān)督渠道，落實監(jiān)督措施，強(qiáng)化低碳經(jīng)濟(jì)法律政策的落實。再次，拓寬公眾參與及投訴制度。要進(jìn)一步完善立法，授予公民基于保護(hù)氣候、環(huán)境、資源的適格主體地位，完善公眾的環(huán)境索賠權(quán)和訴訟權(quán)； 保證公民知情權(quán)，要進(jìn)一步完善信息公開立法，明確環(huán)境信息公開的范圍、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、程序、監(jiān)督、救濟(jì)等方面的內(nèi)容，確保環(huán)境信息明確化、制度化。
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