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市城區(qū)行政區(qū)劃問題的調(diào)查
根據(jù)組織上的要求，我集中時間，到城市口幾個工作部門和市城區(qū)一些地方，做了一段調(diào)查。我感到，隨著城市持續(xù)擴(kuò)容提質(zhì)，規(guī)模越來越大，內(nèi)涵越來越豐富，城市工作也顯得越來越復(fù)雜，各方面所反映的問題日漸增多。我們的城市工作應(yīng)當(dāng)擺脫小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的慣性影響，超越細(xì)枝末節(jié)的醫(yī)頭醫(yī)腳，對一些事關(guān)大的格局和長遠(yuǎn)發(fā)展的問題，做一些宏觀和理性的思考與把握。此次調(diào)查所涉及的諸多問題中，市城區(qū)行政區(qū)劃的矛盾較為突出和帶有根本性，研究解決起來也最不容易。
調(diào)整市城區(qū)行政區(qū)劃的三個方案
方案一
縮小鼎城區(qū)轄區(qū)，新轄區(qū)以武陵鎮(zhèn)為中心，連帶斗姆湖、石門橋及周邊幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)；鼎城區(qū)原轄大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別劃歸周邊區(qū)縣，灌溪、白鶴山等江北周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃歸武陵區(qū)。此方案調(diào)整主旨是將武陵鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋�名副其實(shí)的市轄城區(qū)，而不再是一個實(shí)為“農(nóng)業(yè)大縣”的城關(guān)鎮(zhèn)，以實(shí)現(xiàn)一江兩岸，同一體制、同等待遇和同步發(fā)展。調(diào)整難點(diǎn)是，鼎城區(qū)改變區(qū)縣隸屬關(guān)系的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，干部群眾心理調(diào)試的不確定性與實(shí)際融合問題。方案的優(yōu)越性在于，涉及調(diào)整的區(qū)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）機(jī)構(gòu)變動很小，相當(dāng)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)歸并鄰縣，也暗合將來“擴(kuò)縣縮省”的取向。
方案二
第一方案基本不變，在其基礎(chǔ)上增設(shè)德山區(qū)。德山區(qū)以德山開發(fā)區(qū)為中心，轄德山、石門橋、康家吉等，形成一市三區(qū)的格局。此方案的優(yōu)勢是，一市三區(qū)的行政區(qū)劃與《城市總體規(guī)劃》的一城三區(qū)發(fā)展規(guī)劃及一城三片的城市自然組團(tuán)形態(tài)高度吻合，是最有利于三地相對獨(dú)立、競相發(fā)展的，也是最符合城市長遠(yuǎn)區(qū)劃走向的，是一步到位的方案。其缺陷是新增一個建制縣級機(jī)構(gòu)，報批工作浩繁。
方案三
以沅江為界，武陵、鼎城二區(qū)劃江而治。德山劃歸鼎城區(qū)，鼎城區(qū)江南部分亦剝離部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，歸并到鄰近縣，江北部分歸并到武陵區(qū)及鄰近縣（市）。此方案優(yōu)點(diǎn)是，鼎城區(qū)在城區(qū)的轄地擴(kuò)大，實(shí)力增強(qiáng)，減少了鄉(xiāng)村拖累，有利于形成南北兩岸比翼齊飛的發(fā)展勢頭。新的矛盾主要是德山開發(fā)區(qū)降級管轄不利，同時影響了xx難得的一城三片組團(tuán)發(fā)展格局。
以上三套方案，共通之處是把武陵鎮(zhèn)及其周邊地域變?yōu)橐粋�名副其實(shí)的市城區(qū)，不同之處在于德山的抉擇：一是維持現(xiàn)狀，二是獨(dú)立成區(qū)，三是充實(shí)江南城區(qū)實(shí)力。綜合來看，德山獨(dú)立成區(qū)的第二方案最為理想，以武陵鎮(zhèn)為鼎城區(qū)主要區(qū)域的第一方案最為便捷，以德山充實(shí)江南城區(qū)實(shí)力的第三方案影響最為復(fù)雜。如果決心實(shí)施調(diào)整，我傾向于保證第一方案，力爭第二方案。調(diào)整市城區(qū)行政區(qū)劃的緣由
緣由之一
江南城區(qū)日見邊緣化，與“一江兩岸，共同繁榮”漸行漸遠(yuǎn)。早在20xx年底，市委、市政府就作出了“江南江北，共同繁榮”的重大決策，后又寫進(jìn)了《政府工作報告》。在城市創(chuàng)建的壓力下，我們甚至跳出行政管理體制和財政體制的約束，給江南城區(qū)實(shí)施了特殊的管理和一定的投入。但時至目前，“共同繁榮”仍然只是一種美好的想法。“12.21”火災(zāi)后我輾轉(zhuǎn)橋南，更加重了這種印象。江南無論道路、綠化、排水、市政等基礎(chǔ)建設(shè)和城市形象、城市管理等各個方面相差甚遠(yuǎn)，鼎城區(qū)有同志講大致相差一到兩個五年計劃。江南城區(qū)的邊緣化趨勢也在繼續(xù)。鼎城區(qū)有關(guān)負(fù)責(zé)同志初步框算，江南城區(qū)在江北城區(qū)購房的約有5000戶，全區(qū)七成左右的科局鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部已在江北購房。武陵鎮(zhèn)約有三四成的餐宿接待和娛樂休閑活動被吸附到了江北。調(diào)查中大都認(rèn)為：城區(qū)行政區(qū)劃的不盡科學(xué)與相應(yīng)的財政體制，是江南江北發(fā)展難以均衡的制度性障礙。作為城市一個區(qū)的鼎城區(qū)實(shí)質(zhì)上仍是一個農(nóng)業(yè)大縣，而一個財政捉襟見肘的農(nóng)業(yè)大縣的城關(guān)鎮(zhèn)，又怎么可能與年城建資金數(shù)以億計的江北城區(qū)齊頭并進(jìn)哩！有同志講，可越過
行政層級管轄，市里直接投資建設(shè)武陵鎮(zhèn)。實(shí)踐證明其決策壓力和行政關(guān)系的協(xié)調(diào)成本、資金使用的管理成本都不小。可謂“口將言而囁嚅，足將行而趔趄”。
緣由之二
武陵、鼎城、德山、柳葉湖四區(qū)之間的掣肘日漸劇烈，反映了界限設(shè)置的變動需求和空間緩沖的客觀要求。此次調(diào)查中，各區(qū)之間由于區(qū)劃限制而產(chǎn)生矛盾且難以協(xié)調(diào)的反映甚為集中。比如柳葉湖的保護(hù)和發(fā)展，如果不把鼎城區(qū)的花山、占天湖和白鶴山等區(qū)域納入，其生態(tài)空間則會大打折扣。柳葉湖的一位負(fù)責(zé)人對這些地方時或出現(xiàn)的挖山建房現(xiàn)象，更是抱憾遙望，心痛不已。德山開發(fā)區(qū)的負(fù)責(zé)人談到德山的管理，反映了與武陵區(qū)街居機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)成本，同時，對開發(fā)區(qū)的發(fā)展也提出了朝鼎城區(qū)石門橋擴(kuò)大地域的要求。江北城區(qū)的垃圾處理場、公墓區(qū)及火葬場和江北城區(qū)防洪圈的完善等許多工程項(xiàng)目都要在鼎城區(qū)白鶴山鄉(xiāng)境內(nèi)建設(shè)。市建設(shè)部門反映，他們在道路建設(shè)、管網(wǎng)配置、供水供氣等方面常常受制于各自區(qū)劃的束縛，總是放不開手腳，沖不出“圍城”。
緣由之三
鼎城區(qū)名不副實(shí)，城郊比例失調(diào)。鼎城區(qū)作為市轄區(qū)，實(shí)際上仍是一個農(nóng)業(yè)大縣。從城市布局角度看，也可視為城市郊區(qū)。但這個郊區(qū)顯然太大了。目前，市城區(qū)人口60萬，鼎城區(qū)人口剔除武陵鎮(zhèn)還有約80萬；市城區(qū)建成區(qū)面積50平方公里，鼎城區(qū)面積約20xx平方公里。市中心城區(qū)處于一個諾大郊區(qū)的包圍之中，比例懸殊過大，在全國來看也不多見。城區(qū)，無論是現(xiàn)在，抑或《城市總體規(guī)劃》中近百萬人、用地八九十平方公里的將來，還是未來人口超百萬的更遠(yuǎn)規(guī)劃，都消受不了兩千平方公里的郊區(qū)。這樣的郊區(qū)，實(shí)際上就只能是長期遙望城市，而與城市無緣的純粹農(nóng)業(yè)區(qū)域。它既遏制了武陵區(qū)乃至市中心城區(qū)對外的輻射功能，亦減弱了其吸納功能。
緣由之四
鼎城區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)未能充分享受城區(qū)經(jīng)濟(jì)的賜予，又失去了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)移實(shí)惠，行政運(yùn)行比較艱難。鼎城區(qū)的同志介紹，鼎城區(qū)縣改區(qū)后，并未享受到與武陵區(qū)一樣的事權(quán)、財權(quán)劃分的好處。以城建投資體制為例，鼎城區(qū)就沒有納入市城區(qū)統(tǒng)籌。這些年來，鼎城區(qū)通過非體制渠道做工作，共爭取城建投入8000萬元，修一條路也不夠。本有市城區(qū)之地利的江南城區(qū)，非但不能借勢發(fā)展，反而與一般縣的城關(guān)鎮(zhèn)也相形見絀——除了橋頭一圈人頭攢動的市場外。大量由城區(qū)管理要求和利益趨使的行政行為，又使鼎城區(qū)業(yè)已存在的經(jīng)濟(jì)要素、城市資源和近郊經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，向江北城區(qū)轉(zhuǎn)移、集中和劃歸。如居民消費(fèi)轉(zhuǎn)移，公交線路經(jīng)營權(quán)、出租車經(jīng)營權(quán)等城市資產(chǎn)的集中，再有柳葉湖、南坪崗、河伏等新興城區(qū)的接連失去，建于南坪崗的火車站市場群，對橋南形成了市場分割甚至惡性競爭。此外，據(jù)鼎城區(qū)政府一位負(fù)責(zé)人比照鄰近農(nóng)業(yè)大縣框算，這些年，因縣改區(qū)而損失的上級對農(nóng)業(yè)水利等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村公用事業(yè)的項(xiàng)目投資，每年以千萬計。設(shè)置在鼎城境內(nèi)的五六座過橋過路收費(fèi)站，也增加了全區(qū)行政成本和社會經(jīng)濟(jì)成本。
緣由之五
調(diào)整城區(qū)現(xiàn)行行政區(qū)劃是市委市政府曾多年努力未果的歷史任務(wù)。
勾勒xx撤地建市以來的軌跡，即可明了這段歷史。
——1987年10月，原xx地委行署擬定撤地建市初始方案：設(shè)鼎城區(qū)（包括現(xiàn)在的武陵區(qū)和武陵鎮(zhèn)及周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、德山區(qū)和津市區(qū)。此方案因牽涉增設(shè)德山一個縣級區(qū)劃，民政部告之尚需請示國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，等待批復(fù)。
——1988年1月，國務(wù)院批準(zhǔn)現(xiàn)行方案。當(dāng)時，由于原地市之間競爭活動加劇，地委行署指示，滿足條件，“抓緊時間，改了再說”。于是，后來擬定的現(xiàn)行方案得到國務(wù)院批復(fù)。值得注意的是，當(dāng)時國務(wù)院批復(fù)的武陵區(qū)范圍就包括了武陵鎮(zhèn)及其石門橋、斗姆湖、康家吉等四鎮(zhèn)五鄉(xiāng)；鼎城區(qū)轄其余36個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，區(qū)政府駐地不變。后來，
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