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民口科技重大專項的管理論文
1、民口科技重大專項的典型特征及管理要求
對民口國家科技重大專項而言,采取何種管理體制首先是由民口重大專項的特點和要求決定的。國家科技重大專項具有“重”、“大”、“�！钡谋举|(zhì)特征,其規(guī)模/影響大、投入高、周期長、技術(shù)復(fù)雜、參與單位多、項目分布廣、時間限定強、風險高,通常需要利用多個部門的資源。這些特點和要求決定了重大專項必然采取不同于常規(guī)科技計劃的管理體制和運作機制。
(1)有期限的宏大目標———緊密的目標管理。
科技重大專項是提升國家競爭力的大型科技工程,按照創(chuàng)新“重大產(chǎn)品”、滿足“重大需求”、解決“重點問題”進行部署,有具體的愿景、宏大的目標和完成的期限,是有期限的目標導(dǎo)向型,而非自由探索型,因此,自由探索型科學基金和綜合性科技計劃的管理模式不適用重大專項。目標宏大性要求專項必須實行嚴格的全生命期目標管理,建立獎懲措施到位的目標管理責任體系,加強對責任主體的問責監(jiān)督;其次還必須強化基于目標的立項制度。我國現(xiàn)有的立項方式對目標強調(diào)得還不充分,會發(fā)生目標偏離和失散的情況,因此應(yīng)進行一定的改革和創(chuàng)新。此外,對有集成要求的重大專項,為保證在規(guī)定的期限內(nèi)和既有的資源條件下達成目標,必須重視系統(tǒng)工程方法的運用和管理的集成特性,例如,對于專項任務(wù)、進度、預(yù)算和質(zhì)量的集成管理,對于項目群、子項目群的集成管理均十分重要。
(2)規(guī)模/影響巨大———高位階管理和強力控制。
重大專項中“重大”的含義不是片面的規(guī)模大小,更側(cè)重于指重大的經(jīng)濟、社會和軍事影響。從規(guī)模上看,美國人類基因組計劃、日本的超大規(guī)模集成電路等與曼哈頓工程和阿波羅計劃相比,無論是參與的機構(gòu)、人員數(shù)量和耗資都遠不及后者,但它們所產(chǎn)生的科學、經(jīng)濟和社會影響非凡,仍不失為大科技工程的杰作。我國以產(chǎn)業(yè)化為目標的科技重大專項的研發(fā)如能成功,將取得所在領(lǐng)域關(guān)鍵技術(shù)的重大突破,帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平的普遍提高,并孕育出產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的良好前景,因而其成果推廣和產(chǎn)業(yè)化將給所在行業(yè)以至相關(guān)行業(yè)帶來廣泛的影響或巨大的潛在效益�？萍贾卮髮ｍ椀拇罂萍脊こ�/大經(jīng)濟/大社會的特性,決定了重大專項決策的層次和政府管理力度將是空前的,一般需超越部門層次,比如在國家層面建立跨部門委員會,進行跨部門組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)。
(3)技術(shù)及組織管理高度復(fù)雜———復(fù)雜性管理。
1)技術(shù)的復(fù)雜性�？萍贾卮髮ｍ椫饕侵卮髴�(zhàn)略產(chǎn)品、關(guān)鍵共性技術(shù)和重大工程的科技攻關(guān),每個專項都不是單一技術(shù),而是科學、技術(shù)、工程的新科技群,這個群體的各種成分互相影響、互相補充、互相促進。同時,由于重大專項的科技多是與產(chǎn)業(yè)連結(jié)在一起的,因此它又是科學、技術(shù)、生產(chǎn)一體化的體系,并且受到市場目標的影響。
2)組織管理的復(fù)雜性。技術(shù)的復(fù)雜性以及科學、技術(shù)、生產(chǎn)一體化的運作體系決定了專項的實施需采取多部門共同推動和產(chǎn)學研協(xié)同攻關(guān)的組織方式,從而表現(xiàn)出高度的組織復(fù)雜性。專項參與單位包括不同的政府部門和具有明顯功能定位差異的產(chǎn)學研各方,參與主體多元且相對獨立,相互之間不構(gòu)成直接的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,溝通和利益協(xié)調(diào)會很困難,特別對于大規(guī)模分布與協(xié)作式專項,其組織實施過程中充滿了大量跨部門的和縱橫協(xié)調(diào)的技術(shù)與管理難題,需要相對復(fù)雜的管理體制機制予以保證,比如決策、咨詢、執(zhí)行、評估監(jiān)督相對分立的管理體制,建立跨部門協(xié)調(diào)辦公室、技術(shù)專家委員會及相應(yīng)的工作組,構(gòu)建政府部門間及產(chǎn)學研間合作激勵機制,建立管理信息系統(tǒng)加強信息溝通管理,等等,皆是重大專項組織管理所需考慮的內(nèi)容。同時,面對高度的技術(shù)復(fù)雜性和組織管理復(fù)雜性,片面應(yīng)用“科學管理”的經(jīng)典原理,以集權(quán)型層級組織結(jié)構(gòu)來尋求組織的穩(wěn)定性和秩序性的計劃管理模式已不適用,需引入復(fù)雜性管理理論和以復(fù)雜性為基礎(chǔ)的系統(tǒng)工程管理方法,將基于控制的科學原理與分權(quán)的技術(shù)文化有機結(jié)合,在強調(diào)科學管理的同時重視組織管理的靈活性和適應(yīng)性,構(gòu)建剛性與彈性兼顧的組織管理機制,以避免在專項實施過程中產(chǎn)生窒礙。
(4)高強度多元投入———多元管理主體的協(xié)調(diào)和資源集成。
重大專項耗資巨大,非任何投資主體所能單獨承受,也因此,我國重大專項堅持多元化籌措資金的原則,在中央劃撥重大專項資金的基礎(chǔ)上激勵地方、企業(yè)、金融機構(gòu)等的多方資金投入,以防范風險、化解壓力。多元投入雖彌補了政府的財力不足,但同時也在一定程度上降低了政府主導(dǎo)專項實施的權(quán)威性和有效性,對政府的組織管理提出重大挑戰(zhàn),包括:如何確保地方、企業(yè)等的配套資金足額到位,三大投入主體之間的權(quán)責利關(guān)系如何處理,如何在產(chǎn)學研之間科學配置任務(wù)和資源來協(xié)調(diào)不同活動間的相互依賴性,如何加強立項的技術(shù)經(jīng)濟評價和經(jīng)費的使用監(jiān)管,如何在成果轉(zhuǎn)化及產(chǎn)業(yè)化階段體現(xiàn)政府的意志,促使重大專項成果產(chǎn)生更大的社會經(jīng)濟效益,使中央、地方、企業(yè)的資源發(fā)揮最大集成作用,這些問題事關(guān)專項資源的保障、配置和使用,事關(guān)專項能否順利實施和達成目標。
(5)不確定性和高風險———風險管理。
作為國家重大科技工程,專項實施過程受多種因素(包括不可控因素)的影響,存在著很大的不確定性和風險性。不確定性主要包括目標實現(xiàn)的不確定性以及新科技發(fā)展的不確定性。風險性則主要包括:1)決策風險,決策體制機制不完善,決策的科學化與民主性不夠,決策所需要的信息不能充分掌握,造成決策風險加大。2)技術(shù)風險,某個關(guān)鍵的技術(shù)問題無法快速攻克,以及新技術(shù)發(fā)展的不確定性所產(chǎn)生的關(guān)鍵技術(shù)路線重大調(diào)整的風險。3)管理風險,管理體制機制存在缺陷,導(dǎo)致專項難以取得預(yù)期的管理效果。管理風險同時也與管理方式和手段的選擇密切相關(guān),手段和方式若選擇或組合不當,會對專項組織實施產(chǎn)生一定程度的風險;而管理人員協(xié)調(diào)能力和執(zhí)行能力不足同樣也會導(dǎo)致執(zhí)行偏差及管理不力和溝通不良等問題。4)道德風險,如自利和投機傾向帶來的項目承擔者的各種違約或違規(guī)行為,以及決策權(quán)力過于集中給一些專項組織管理者(包括評審專家)造成的“尋租”機會和逆向淘汰等非正�，F(xiàn)象。上述風險的發(fā)生導(dǎo)致的直接結(jié)果是專項總體實施受阻和延期,其最后沖擊的是專項目標本身,損失也是嚴重的。因此,專項管理從某種意義上說,就是風險管理。
(6)科技攻關(guān)與產(chǎn)業(yè)化一體化———成果轉(zhuǎn)化的體制機制安排。
我國一些民口科技重大專項以產(chǎn)品開發(fā)和產(chǎn)業(yè)化為最終目標,科技攻關(guān)、成果轉(zhuǎn)化與產(chǎn)業(yè)化階段的相互銜接與遞次發(fā)展是實施這些重大專項的內(nèi)在要求,由此,專項的組織管理必須包含成果轉(zhuǎn)化與產(chǎn)業(yè)化的體制機制安排,而這正是長期以來我國科技工作最為薄弱的環(huán)節(jié)。在我國科技與經(jīng)濟等行政職能分屬不同部門的現(xiàn)行體制下,科技重大專項的實施如何從科技系統(tǒng)內(nèi)部的小循環(huán)進入經(jīng)濟社會發(fā)展的大循環(huán),涉及到部門間協(xié)調(diào)配合機制以及科技、經(jīng)濟、社會等體制因素的交織影響,以及行政機制與市場機制如何有機結(jié)合的問題,其組織管理的范圍、規(guī)模及復(fù)雜程度遠遠超過了一般性
的科技計劃管理,因此必須進行組織管理體制機制的創(chuàng)新和變革,而體制機制的創(chuàng)新和變革比技術(shù)的創(chuàng)新更為復(fù)雜。
2、管理體制直接影響我國科技重大專項的實施
由上可見,我國民口科技重大專項的實施涉及相當高端且復(fù)雜的技術(shù)與組織管理需求,不僅僅是實現(xiàn)重大技術(shù)創(chuàng)新的過程,也是組織管理創(chuàng)新的過程:誰來領(lǐng)導(dǎo),如何組織實施,各種權(quán)責配置、運行機制、協(xié)調(diào)機制的建立和部門單位之間的相互協(xié)作,以及立項、進度、質(zhì)量、成本、風險控制、目標管理等深層次管理問題,均會深刻影響專項的實施效率和目標實現(xiàn)。管理體制是為保障專項目標實現(xiàn)而采取的管理組織機構(gòu)設(shè)置、管理職權(quán)劃分、運行等各種關(guān)系和制度的總和。管理體制之所以重要,是因為它具有先導(dǎo)性、長期性及對專項實施效率影響的全局性。作為一種組織與制度安排,管理體制直接作用于專項實施的各個環(huán)節(jié),決定著專項人財物的使用效率及效果。管理體制還是運行機制的基礎(chǔ),惟有良好的管理體制與通暢的運行機制才能確保管理組織和機構(gòu)對專項任務(wù)進行高效率的計劃、組織、指導(dǎo)和控制,尤其是我國在向市場經(jīng)濟過渡時期利益格局劇烈調(diào)整的情況下,組織實施科技重大專項面臨著一系列新的矛盾或難題,如部門間利益的協(xié)調(diào)、項目的有效監(jiān)控、成果轉(zhuǎn)化與產(chǎn)業(yè)化及相應(yīng)的保障措施等,這些問題都需要通過重大專項的組織管理加以解決。管理體制的核心是管理組織機構(gòu)的設(shè)置和權(quán)責劃分。重大專項的特點決定了它們需采取高位階、全功能且主輔搭配的復(fù)雜組織管理架構(gòu)。很多專項由政府主導(dǎo)組織實施,政府參與管理重大專項的一個重要方面是對多部門、多單位以及多個利益主體的組織與協(xié)調(diào),而各部門和各單位對專項管理的理解和管理方式具有多樣性和差異化,如何使這些部門和單位實現(xiàn)相互配合、協(xié)同作戰(zhàn),如何對專項各環(huán)節(jié)、各階段的目標、計劃、資源、風險、問題等進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)和控制,以保證專項整體協(xié)調(diào)推進和預(yù)期目標的順利實現(xiàn),這就需要創(chuàng)設(shè)一套不同于一般性科技計劃管理的強有力的組織管理結(jié)構(gòu),建立決策、咨詢、管理、監(jiān)督、評估等相對獨立的功能組織,明晰其職責、權(quán)限和運作機制,使其形成一個有機系統(tǒng),方能有力量協(xié)調(diào)和駕馭各方關(guān)系,有效應(yīng)對專項復(fù)雜的管理局面。管理體制還包括管理規(guī)章制度體系的創(chuàng)設(shè)。
管理規(guī)章制度體系對保障專項的有序推進至關(guān)重要。沒有一定的規(guī)章制度的宣導(dǎo)和約束,管理就會浮躁,管理職權(quán)就不能很好地使用,管理組織機構(gòu)就不能很好地運行,專項管理體制也就失去了意義。建立一套符合專項特點和目標要求的、科學權(quán)威的管理制度并在實際管理中不折不扣地貫徹執(zhí)行,美國主要依靠的是立法保障及國會的質(zhì)詢問責制度。我國重大專項無論是在跨部門協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)、信息溝通管理還是監(jiān)督評估等方面已建立相應(yīng)的制度,而將制定的制度落到實處還需要行政問責制以及以國家權(quán)力機關(guān)為主導(dǎo)的質(zhì)詢問責制發(fā)揮作用。管理體制還具有明顯的社會屬性。重大專項的管理體制植根于我國的社會體制土壤之上,行政體制、科技體制、經(jīng)濟體制等都會對專項的組織管理產(chǎn)生直接或間接的影響,而企業(yè)、科研院所、大學等作為重大專項的參與主體,是否建立了現(xiàn)代組織管理制度,治理結(jié)構(gòu)和運作機制是否完善,同樣攸關(guān)專項的管理和執(zhí)行成效。由于我國正處在由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的體制轉(zhuǎn)軌期,行政和經(jīng)濟體制改革尚未到位,國家創(chuàng)新體系有待完善,在社會體制遠未完善的條件下,我國科技重大專項的組織實施需要突破一系列體制機制障礙,創(chuàng)造出真正適應(yīng)重大專項特點和要求的新的體制和機制,但如何突破以及何種管理體制模式最優(yōu),需要經(jīng)過理論和實踐過程兩個層面的研究、評估和比較。我國科技重大專項的實施還面臨市場經(jīng)濟條件下多元主體不同的利益訴求和價值觀念變化的挑戰(zhàn)。市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型提升了科技創(chuàng)新的生機和活力,使專項組織領(lǐng)導(dǎo)者能通過利益激勵的杠桿,調(diào)動不同主體參與重大專項的積極性、主動性和創(chuàng)造性,但市場經(jīng)濟環(huán)境也帶來了科技活動主體行為規(guī)范和價值觀念的變化。對部門、單位和個人利益的追求獲得了正當性和合理性,但約束、監(jiān)督這些主體不合理的求利行為的管理規(guī)范卻尚待建立和完善;科技創(chuàng)新的復(fù)雜性大大提高,但適應(yīng)這種復(fù)雜性的科技組織管理手段和監(jiān)督制約機制卻沒有得到符合需求的提高;市場經(jīng)濟條件下單位和個人的價值理念發(fā)生深刻變化,但與這種變化相適應(yīng)的科研道德和誠信體系建設(shè)卻滯后于變化。這些巨大變化對我國重大專項的組織管理形成重大挑戰(zhàn),要求我們既要學習建立多元的治理結(jié)構(gòu)和治理機制,又要重視部門間利益的協(xié)調(diào)以及項目的激勵和約束,方能推動專項工作的良性運行和發(fā)展。
3、結(jié)語
國家科技重大專項是我國當前科技工作的重中之重,其管理體制的建構(gòu)必須符合專項的具體特點和管理需求,且隨著實踐的檢驗和發(fā)展階段的變化保持動態(tài)的調(diào)整和完善。然而,我國大規(guī)模組織實施民口科技重大專項在歷史上尚屬首次,目前又處在體制轉(zhuǎn)軌期,缺乏直接的國內(nèi)外經(jīng)驗可以借鑒,學術(shù)界對民口科技重大專項組織管理的理論研究也很稀少,相對于一般性科技計劃管理的研究薄弱很多,導(dǎo)致我國民口科技重大專項的實施在組織管理層面既缺乏相關(guān)理論的有力指導(dǎo)又缺乏既往成功實踐經(jīng)驗的借鑒,處于一種完全的實踐探索狀態(tài),面臨很多的管理迷思和實踐難題。鑒于上述問題,建議政府部門設(shè)立重大專項調(diào)研評估基金,一方面資助學術(shù)界開展重大專項組織管理的前瞻性課題研究,發(fā)展我國的重大專項管理科學,以正確引導(dǎo)重大專項的管理實踐;另一方面,對實施中的科技重大專項組織管理工作開展定期評估,建立重大專項管理研究論壇,及時破解重大專項管理過程中的重點難點問題。與美國等先進國家相比,我國在科技重大專項組織管理的前期研究、定期評估和持續(xù)改進等方面均存在不足和差距,必須引起關(guān)注,否則會極大影響專項的順暢推進和目標實現(xiàn)。
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