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試論《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》對(duì)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制的整合
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論文摘要 《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》對(duì)現(xiàn)行國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓體制產(chǎn)生了一系列影響：一是覆蓋了對(duì)金融和非金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管;二是定義“企業(yè)改制”，弱化對(duì)次級(jí)企業(yè)的直接監(jiān)管;三是以完善公司治理的方式保護(hù)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)。此外，本文還對(duì)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》框架下的國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓問(wèn)題進(jìn)行了分析。
論文關(guān)鍵詞 企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法 國(guó)有產(chǎn)權(quán) 轉(zhuǎn)讓機(jī)制
一、覆蓋了對(duì)金融和非金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管
自國(guó)資委于2003年成立之后所通過(guò)的法規(guī)或規(guī)章，比如《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》和《企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》(下文簡(jiǎn)稱“3號(hào)文”)等，均未將金融類國(guó)有企業(yè)納入其中(3號(hào)令雖然是國(guó)資委與財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布，但不論是國(guó)資委還是財(cái)政部均認(rèn)為該規(guī)定不能直接適用于金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn))。
該法所體現(xiàn)對(duì)金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管，其一是第11條第二款“國(guó)務(wù)院和地方人民政府根據(jù)需要，可以授權(quán)其他部門、機(jī)構(gòu)代表本級(jí)人民政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)”，以兜底的方式囊括了國(guó)資委之外的其他監(jiān)管部門;其二是第76條“金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的管理與監(jiān)督，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定”，在肯定了金融類國(guó)有企業(yè)監(jiān)管的一般性特征的同時(shí)，為金融類企業(yè)的特殊立法規(guī)定留出了缺口。
二、定義“企業(yè)改制”，弱化對(duì)次級(jí)企業(yè)的直接監(jiān)管
《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》有一個(gè)比較明顯的創(chuàng)新，就是明確定義了“企業(yè)改制”，僅含三種情形：一是國(guó)有獨(dú)資企業(yè)改為國(guó)有獨(dú)資公司;二是國(guó)有獨(dú)資企業(yè)或公司改為國(guó)有控股公司或非國(guó)有控股公司;三是國(guó)有控股公司改為非國(guó)有控股公司。除此之外，不影響控股地位的國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓行為均不屬于“企業(yè)改制”。該法定義“企業(yè)改制”當(dāng)然具有多方面的影響，其中之一可能就是加強(qiáng)對(duì)涉及控股地位等國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓的監(jiān)管，同時(shí)弱化對(duì)不涉及控股地位等國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓的監(jiān)管。但這一點(diǎn)在該法中并沒(méi)有明文支持，有待后續(xù)規(guī)定的進(jìn)一步明確。
另外，對(duì)于次級(jí)企業(yè)監(jiān)管的弱化，則早在2003年國(guó)資委3號(hào)文中就有了體現(xiàn)。該文規(guī)定，所出資企業(yè)決定其子企業(yè)的國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，其中，重要子企業(yè)的重大國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，需要同級(jí)國(guó)資部門會(huì)簽財(cái)政部門后批準(zhǔn)。可見(jiàn)，對(duì)于企業(yè)轉(zhuǎn)讓其間接持有的國(guó)有股權(quán)，一般來(lái)說(shuō)不再需要行政審批，而只需要作為其股東的一級(jí)國(guó)有企業(yè)同意即可。
三、以完善公司治理的方式保護(hù)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)
注重以完善公司治理的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的保護(hù)，可以算是《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》又一個(gè)較突出的特點(diǎn)和創(chuàng)新了，其17條第二款便規(guī)定國(guó)家出資企業(yè)應(yīng)當(dāng)依法建立和完善法人治理結(jié)構(gòu)，建立健全內(nèi)部監(jiān)督管理和風(fēng)險(xiǎn)控制制度。
該法的第34條和40條規(guī)定，重要的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司、國(guó)有控股公司的合并、分離、解散、申請(qǐng)破產(chǎn)等，以及企業(yè)改制，在“履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)在做出決定或者向其委派參加國(guó)有資本控股公司股東會(huì)會(huì)議、股東大會(huì)會(huì)議的股東代表做出指示前，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)”。這表明，涉及國(guó)有企業(yè)分立、合并、解散、破產(chǎn)、改制等重大行為的，政府審批行為在時(shí)間上先于股東大會(huì)決議。而在此之前的各項(xiàng)文件均無(wú)此規(guī)定，相反，3號(hào)文甚至要求政府審批的報(bào)批文件中就包括公司內(nèi)部決議文件。
此外，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》還專節(jié)規(guī)定了與關(guān)聯(lián)方交易的限制性條件，也是保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)制度上的一項(xiàng)創(chuàng)新。并且其72條規(guī)定，在涉及關(guān)聯(lián)交易、國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等交易活動(dòng)中，當(dāng)事人惡意串通，損害國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益的，該交易行為無(wú)效。在這里，我們看到了《公司法》第22條的身影，可以說(shuō)，這是《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》在防止國(guó)有資產(chǎn)流失的同時(shí)，與《公司法》在某種程度上的契合。
四、《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》框架下的國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓問(wèn)題舉要
(一)轉(zhuǎn)讓方式
國(guó)務(wù)院于2003年和2005年分別轉(zhuǎn)發(fā)的國(guó)資委文件《關(guān)于規(guī)范國(guó)有企業(yè)改制工作意見(jiàn)的通知》和《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范國(guó)有企業(yè)改制工作的實(shí)施意見(jiàn)》中，也進(jìn)一步明確，國(guó)有企業(yè)改制包括“轉(zhuǎn)讓國(guó)有控股、參股企業(yè)國(guó)有股權(quán)或者通過(guò)增資擴(kuò)股來(lái)提高非國(guó)有股的比例”，并且需要履行審批、評(píng)估、公開(kāi)交易等程序性要求。
可見(jiàn)，以認(rèn)購(gòu)增資形式稀釋國(guó)有股權(quán)的，屬于轉(zhuǎn)讓國(guó)有資產(chǎn)的形式之一。在實(shí)際操作中，非國(guó)有資產(chǎn)認(rèn)購(gòu)國(guó)有企業(yè)的增資擴(kuò)股導(dǎo)致國(guó)有股權(quán)比例下降，同樣適用國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的相關(guān)規(guī)定。
(二)轉(zhuǎn)讓批準(zhǔn)
在目前階段，國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的批準(zhǔn)主體包括各級(jí)監(jiān)管部門和所出資企業(yè)，即一級(jí)企業(yè)。其中，對(duì)于各級(jí)政府直接出資的一級(jí)國(guó)有企業(yè)，由該級(jí)政府的國(guó)資監(jiān)管部門批準(zhǔn);對(duì)于其間接持股的次級(jí)企業(yè)，由該一級(jí)企業(yè)批準(zhǔn)，而不再由國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)直接審批。當(dāng)然，符合特定條件的還需要報(bào)同級(jí)政府批準(zhǔn)。
(三)清產(chǎn)核資
《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》所述“企業(yè)改制”并非2002年《利用外資改組國(guó)有企業(yè)》所稱改組國(guó)有企業(yè)，后者并沒(méi)有國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓前后的控股要求，范圍更大。而此前相關(guān)規(guī)定要求進(jìn)行清產(chǎn)核資的范圍也較新法為廣。其中3號(hào)文規(guī)定，企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓事項(xiàng)經(jīng)批準(zhǔn)或者決定后，轉(zhuǎn)讓方應(yīng)當(dāng)組織轉(zhuǎn)讓標(biāo)的企業(yè)按照有關(guān)規(guī)定開(kāi)展清產(chǎn)核資。
在上述情況下，上位法的“企業(yè)改制”與下位法的“國(guó)有企業(yè)改組”的內(nèi)涵和外延如何協(xié)調(diào)，不符合“企業(yè)改制”的國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓是否有可能免去清產(chǎn)核資程序等等，這些問(wèn)題也許還有待進(jìn)一步的解釋。
(四)資產(chǎn)評(píng)估
資產(chǎn)評(píng)估，通過(guò)提供客觀價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的方式防止國(guó)有資產(chǎn)的賤賣，是從交易價(jià)格角度保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的有效方法�！镀髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第47條對(duì)資產(chǎn)評(píng)估的規(guī)定為：“國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司和國(guó)有資本控股公司合并、分立、改制、轉(zhuǎn)讓重大財(cái)產(chǎn)，以非貨幣財(cái)產(chǎn)對(duì)外投資，清算或者有法律、行政法規(guī)以及企業(yè)章程規(guī)定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估的其他情形的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定對(duì)有關(guān)資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估。”目前，非金融類國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)評(píng)估適用的辦法是2005年國(guó)務(wù)院國(guó)資委發(fā)布的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理暫行辦法》。根據(jù)該辦法，國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估實(shí)行核準(zhǔn)制和備案制相結(jié)合的制度。
國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估的備案制，整體上來(lái)說(shuō)實(shí)行“誰(shuí)批準(zhǔn)，誰(shuí)備案”的制度，即由國(guó)務(wù)院國(guó)資委批準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)行為涉及的資產(chǎn)評(píng)估項(xiàng)目，由國(guó)務(wù)院國(guó)資委負(fù)責(zé)備案;經(jīng)國(guó)務(wù)院國(guó)資委所出資企業(yè)(即中央企業(yè))批準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)行為涉及的資產(chǎn)評(píng)估項(xiàng)目，由該所出資企業(yè)(中央企業(yè))備案;地方國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)及其所出資企業(yè)的資產(chǎn)評(píng)估項(xiàng)目備案工作分工，由地方國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況自行規(guī)定。
而金融類國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)評(píng)估，目前僅有2001年財(cái)政部頒布的《國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理若干問(wèn)題的規(guī)定》。根據(jù)筆者向財(cái)政部金融司咨詢的結(jié)果，有關(guān)金融類國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估的規(guī)定正在制定中，而實(shí)踐中基本上還是參照國(guó)資委的文件操作。
需要注意的是，經(jīng)過(guò)評(píng)估并經(jīng)認(rèn)可或核準(zhǔn)的價(jià)格為交易價(jià)格的依據(jù)，當(dāng)交易價(jià)格低于評(píng)估價(jià)格90%的時(shí)候，必須暫停交易，待獲得原批準(zhǔn)機(jī)構(gòu)同意后方可繼續(xù)交易。
(五)公開(kāi)交易
《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第54條規(guī)定，國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)遵循等價(jià)有償和公開(kāi)、公平、公正的原則。除按照國(guó)家規(guī)定可以直接協(xié)議轉(zhuǎn)讓的以外，國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)在依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易所公開(kāi)進(jìn)行。此前，在2002年《利用外資改組國(guó)有企業(yè)》、2003年3號(hào)文、2004年《關(guān)于企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓有關(guān)問(wèn)題的通知》、2006年《關(guān)于企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓有關(guān)事項(xiàng)的通知》、國(guó)辦發(fā)[2003]96號(hào)(轉(zhuǎn)發(fā))和國(guó)辦發(fā)[2005]年60號(hào)(轉(zhuǎn)發(fā))等諸多文件中均明文規(guī)定了公開(kāi)市場(chǎng)交易制度，并且規(guī)定選擇產(chǎn)權(quán)交易所不受行政區(qū)劃的限制。
需要注意的是，不論《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》還是上述其他文件，均在要求公開(kāi)交易的情況下，為協(xié)議轉(zhuǎn)讓國(guó)有資產(chǎn)留出了缺口(需要履行特別的批準(zhǔn)程序)。2006年《關(guān)于企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓有關(guān)事項(xiàng)的通知》列出了允許協(xié)議轉(zhuǎn)讓的條件：
(1)關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)關(guān)鍵行業(yè)的，轉(zhuǎn)讓后仍保持國(guó)有控股;(2)如果轉(zhuǎn)讓行為發(fā)生在所出資企業(yè)內(nèi)部，則轉(zhuǎn)讓方和受讓方應(yīng)為所出資企業(yè)或其全資、絕對(duì)控股企業(yè)。
但是實(shí)踐中，符合了上述兩個(gè)條件之一，并不意味著一定可以協(xié)議方式轉(zhuǎn)讓，還需要“按照轉(zhuǎn)讓方的隸屬關(guān)系，中央企業(yè)由國(guó)務(wù)院國(guó)資委批準(zhǔn)，地方企業(yè)由省級(jí)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)”。所以在轉(zhuǎn)讓國(guó)有產(chǎn)權(quán)的實(shí)踐中，仍然要以公開(kāi)市場(chǎng)交易為原則，以協(xié)議轉(zhuǎn)讓為例外，因?yàn)閷徟块T對(duì)協(xié)議轉(zhuǎn)讓的批準(zhǔn)非常謹(jǐn)慎。
(六)變更登記
國(guó)有產(chǎn)權(quán)變更登記是國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的最后一個(gè)步驟。1996年《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法》和《企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)登記業(yè)務(wù)辦理規(guī)則》(國(guó)資發(fā)產(chǎn)權(quán)[2004]315號(hào))，以及財(cái)政部金融司于2006年10月發(fā)布的《金融類企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法》(財(cái)金[2006]82號(hào))，為非金融類和金融類國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)登記和變更登記提供了具體的操作規(guī)范。
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