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論住宅小區(qū)物業(yè)的公共管理權(quán)限項目管理論文
1 由一個案件說起：小區(qū)物業(yè)的管理困境
2015年10月28日，發(fā)生在寧波一處民宅的一場火災(zāi)令人痛心疾首。28日上午，寧波海曙文苑風(fēng)荷小區(qū)內(nèi)，一處民宅突發(fā)大火，一名母親和兒子被防盜窗困在了火場。由于小區(qū)消防道路被私家車甚至小型貨車占道，導(dǎo)致消防登高車無法駛?cè)耄荒芡？啃^(qū)門口，消防員僅依靠消防梯為失火民宅破除防盜窗。半個多小時后，兩人被消防員救出，送醫(yī)后經(jīng)搶救無效死亡。面對這場民宅火災(zāi)，消防隊員極力救援，最終母子仍錯失生機，令人痛心疾首，難以釋懷。
事故過后，引發(fā)深思。私家車占道、防盜窗難破，是妨礙救援的主要誘因。我國《消防法》規(guī)定：“任何單位或個人不得占用、堵塞、封閉疏散通道、安全出口、消防車通道。人員密集場所的門窗不得設(shè)置影響逃生和滅火救援的障礙物。”然而，現(xiàn)實情況是，消防車遭占道、搶行等現(xiàn)象時有發(fā)生，消防通道被社會車輛占據(jù)，導(dǎo)致消防通道被堵，極大影響了救援效率。人們不禁反問，小區(qū)公共道路遭堵為何得不到有效管理?管理權(quán)由誰來行使?
在市場化的現(xiàn)代經(jīng)濟體系中，物業(yè)市場在中國孕育并發(fā)展，物業(yè)管理成為與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的一種新型房屋管理體制，其所涉及的范圍之大影響到每個家庭�，F(xiàn)如今論及城市小區(qū)公共事務(wù)治理與物業(yè)企業(yè)的管理服務(wù)是離不開的。作為一種面對社區(qū)的基礎(chǔ)性公共管理體制，其在發(fā)展過程中必然或多或少出現(xiàn)矛盾和問題，譬如物業(yè)管理的性質(zhì)、管理權(quán)限的依據(jù)、管理事務(wù)的邊界等。這些問題不加以明確，小區(qū)物業(yè)公司管理困境將無法得到改善。
2 物業(yè)管理體制的運行現(xiàn)狀
(一)住宅小區(qū)難于管理的問題突出
現(xiàn)代物業(yè)管理制度與建筑物區(qū)分所有有著密切關(guān)系，它是區(qū)分所有權(quán)產(chǎn)生以來人們?yōu)樽非笪飿I(yè)利用和管理優(yōu)化、有序的結(jié)果。共有公共設(shè)施的存在使得業(yè)主對于這種“非競爭性”的公共產(chǎn)品負擔(dān)著維護的義務(wù)，而如果缺少專業(yè)化、社會化的物業(yè)管理，業(yè)主難以建立起井然有序的共同的物業(yè)利用秩序。物業(yè)管理企業(yè)在這種情況下應(yīng)運而生。在本質(zhì)上，小區(qū)業(yè)主是物業(yè)管理的權(quán)利主體，而物業(yè)管理企業(yè)是業(yè)主的授權(quán)下進行物業(yè)管理的具體實施，代表業(yè)主的意志行使管理職能。在物業(yè)管理內(nèi)容方面，國務(wù)院頒布的《物業(yè)管理條例》重點規(guī)范了住宅小區(qū)的物業(yè)管理活動。然而，物業(yè)管理在自身發(fā)展和處理小區(qū)事務(wù)的過程中也顯露出了不少矛盾。小區(qū)物業(yè)管理的制度基礎(chǔ)并不牢固，經(jīng)常陷入業(yè)主與物業(yè)公司長期對抗困境。由于管理權(quán)限的模糊、管理方式的不科學(xué)，加之部分業(yè)主對公共資源的搶占行為，導(dǎo)致小區(qū)公共資源的利用秩序被破壞。目前，物業(yè)管理已逐漸市場化，政府更多采取一種不干涉的態(tài)度，交由市場機制對業(yè)主和物業(yè)管理公司的糾紛進行自我解決。業(yè)主方面并不對物業(yè)管理公司的管理和服務(wù)時常認同，也并不承認物業(yè)管理公司的公共管理權(quán)，認為其只是單純的代管理者，無權(quán)對業(yè)主在公共領(lǐng)域的行為過多干涉。正如業(yè)主們肆意將私家車停放于小區(qū)主干道和消防通道，認為這是其享有物權(quán)的合理權(quán)利，因此對小區(qū)物業(yè)的車輛停放規(guī)定或勸阻視而不見。部分業(yè)主占用公共空間的行為長期得不到規(guī)范和制約，造成了惡性蔓延，加大了物業(yè)治理的難度。
(二)物業(yè)公共管理權(quán)缺失導(dǎo)致行為規(guī)制的無效
目前，政府對基層社區(qū)的管控和治理已逐漸發(fā)展為社區(qū)自治的模式。但是，我國在推動社區(qū)自治的發(fā)展進程中，社會自我治理力量并未形成有效行動機制，權(quán)利義務(wù)關(guān)系和管理權(quán)限并不明確。城市住宅小區(qū)這個系統(tǒng)內(nèi)部的居民有著普遍的權(quán)利感，有時將自身權(quán)利無限放大，無視其與物業(yè)管理公司的管理契約，肆意侵害小區(qū)公共物業(yè)資源。這種權(quán)力介入機制的缺乏、物業(yè)管理權(quán)的虛化，是導(dǎo)致小區(qū)公共秩序混亂的重要原因。
3 物業(yè)公共管理權(quán)限的理論基礎(chǔ)
(一)公共產(chǎn)品理論
美國著名經(jīng)濟學(xué)家保羅·薩繆爾森在其著作《公共支出的純粹理論》中，給公共產(chǎn)品做了經(jīng)典定義：“公共物品是指具有非競爭性和非排他性的物品�！泵鞔_提出“公共產(chǎn)品必須是由集體中所有成員均等消費的商品，如果集體中的任何一個成員可以得到一個單位，那么該集團中的每一個成員也必須可以得到一個單位。每一個成員對商品的消費不會造成其他成員消費的減少�！备鶕�(jù)薩繆爾森的理論，社會產(chǎn)品可以分為純公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品。在日常的現(xiàn)實生活中，準(zhǔn)公共產(chǎn)品的范疇很廣，包括道路、教育、醫(yī)療、物業(yè)管理等等。依照公共產(chǎn)品理論，我國的物業(yè)管理具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性。物業(yè)管理的事務(wù)面對公眾，對受其管理的所有業(yè)主而言，都是非競爭、非排他的。然而，這種排他也不完全，業(yè)主可以依其意志更換物業(yè)，物業(yè)也可以將其管理或服務(wù)的事項分類交由其他專門公司進行代管。因此，物業(yè)管理的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)表明，物業(yè)管理在市場化運行中需要有公權(quán)力主體的監(jiān)管、政策法規(guī)的制約，以實現(xiàn)其資源和合理配置和有效運作。
(二) 公務(wù)法人理論
在法國行政法理論中，公務(wù)法人是在以地域為基礎(chǔ)的國家和地方團體以外的另一種行政主體，它以實施公務(wù)為目的，可以是國家行政組織，也可以是具有獨立法律人格的社會組織。我國法律并未引入公務(wù)法人制度，但我國存在的多數(shù)“法律、法規(guī)授權(quán)組織”存在許多類似之處。隨著行政事務(wù)的增多，行政民主化、靈活化、多樣化成為一種勢不可擋的必然趨勢。越來越多的社會服務(wù)僅靠政府是絕對提供不了的，于是在某些新出現(xiàn)的公共服務(wù)當(dāng)中，越來越多地將復(fù)雜的行政事務(wù)以地域或事務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)分配于社會的其它組織。公務(wù)學(xué)說適應(yīng)了行政活動的范圍和形式不斷拓寬的特點，行政機關(guān)的活動超出了傳統(tǒng)意義上行使權(quán)力的行為。德國和日本的行政法理論認為，除了公法人可以成為公務(wù)法人之外，一些私益法人也可成為公務(wù)法人，只要私法人具有獨立法律人格、享有權(quán)利并能夠獨立承擔(dān)責(zé)任。實質(zhì)上，物業(yè)管理應(yīng)是政府公共性服務(wù)職能的重要內(nèi)容。雖然從管理性來分析，物業(yè)管理企業(yè)還是一個私法人，是有獨立法律地位的企業(yè)法人，按企業(yè)的管理方式開展經(jīng)營管理活動。因此，物業(yè)管理具有管理性與公共性。在市場化經(jīng)濟發(fā)展的今天，物業(yè)管理公司在一定領(lǐng)域內(nèi)承擔(dān)著公共事務(wù)的管理職能，其活動應(yīng)當(dāng)在遵循相關(guān)法律法規(guī)之下，在政府主管部門的監(jiān)督指導(dǎo)下行使一定的公共管理權(quán)限，實施物業(yè)管理活動。
(三) 公共治理理論
公共治理在現(xiàn)代行政中強調(diào)政府與社會共同管理，形成合作網(wǎng)絡(luò)。公共治理是“為實現(xiàn)與增進公共利益，政府部門和非政府部門等眾公共行動主體彼此合作，在互相依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力，共同管理公共事務(wù)的過程”。公共治理實質(zhì)上是一種合作管理，是公共權(quán)力部門整合全社會力量，管理公共事務(wù)、解決公共問題、提供公共服務(wù)，實現(xiàn)公共利益的過程�！皬奈飿I(yè)管理的角度來看，住宅小區(qū)是一個集居住、服務(wù)、經(jīng)濟、社會功能于一體的社會縮影”。物業(yè)管理是在政府引導(dǎo)與監(jiān)督之下，作為政府之外的第二部門對小區(qū)資源合理優(yōu)化配置和管理，這要求物業(yè)管理應(yīng)當(dāng)處理好政府、企業(yè)與社會之間的關(guān)系，實現(xiàn)社會共治。
4 物業(yè)管理改革創(chuàng)新的構(gòu)想與建議
(一)加快物業(yè)管理領(lǐng)域立法的修繕
我國《物業(yè)管理條例》自2007年修訂后至今已有8年之多，但是各地具有針對性、地方性特色的法規(guī)體系仍未建立起來。如今，我國房地產(chǎn)市場發(fā)展較快，不完善甚至滯后的法律法規(guī)體系在規(guī)范業(yè)主和物業(yè)管理企業(yè)之間的關(guān)系、處理矛盾和糾紛時顯露出了無力感。例如小區(qū)內(nèi)出現(xiàn)的車輛對公共小區(qū)道路的侵占，業(yè)主肯定物業(yè)管理公司對外來車輛的停放規(guī)制行為，但當(dāng)自己的車輛占道時卻以自己是小區(qū)業(yè)主而拒不承認自己的侵占行為，并無視物業(yè)公司對自己車輛占道的管理。這樣一來，小區(qū)物業(yè)公司便陷入了對業(yè)主行為無法有效管理的窘境，那么，本文開頭的真實案例的發(fā)生也就不足為奇了。近年來，廣東雖然制定了《廣東省物業(yè)管理條例》、《廣州市物業(yè)管理暫行辦法》等法規(guī)政策對物業(yè)服務(wù)企業(yè)、小區(qū)業(yè)主的違規(guī)行為、處罰內(nèi)容等做了規(guī)定，但在實際的物業(yè)管理活動中由于實施不足、缺乏有效監(jiān)管，違規(guī)行為舉證難、處理難、爭議大，出現(xiàn)的糾紛和問題仍未能及時解決。
(二)明確物業(yè)公司實際公共管理權(quán)
在今天看來，公務(wù)理論對我國諸多社會領(lǐng)域的管理問題仍具有極大的啟發(fā)意義。根據(jù)我國建設(shè)部頒布的《物業(yè)管理企業(yè)資質(zhì)管理辦法》，物業(yè)管理企業(yè)應(yīng)是具有獨立法人資格的。物業(yè)管理公司與其他具有經(jīng)營性的企業(yè)并不完全相同，其日�；顒邮窃谝欢I(lǐng)域中行使公共管理行為，具有公共性和管理性。作為具有公共屬性的私法人，物業(yè)管理公司與小區(qū)業(yè)主發(fā)生提供公共服務(wù)和管理的關(guān)系，以物管公司的名義行使其權(quán)限范圍內(nèi)的各種活動，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。因此，物業(yè)管理公司實際上承擔(dān)了基層社區(qū)管理者的相當(dāng)職能，對一定領(lǐng)域內(nèi)的物和人進行公共管理。然而，由于其公共管理權(quán)并未在法律上得到確認，因此其實際管理經(jīng)常受阻。明確物業(yè)管理公司公共管理權(quán)，使其合法管理行為能獲得業(yè)主及小區(qū)外來人員的認可并得到遵守，小區(qū)公共秩序才能得到更好的維護。
(三)政府充當(dāng)規(guī)則引導(dǎo)者與監(jiān)督者角色
隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和政府職能調(diào)整，政府在較大程度上放松了對社會的管控，對社會關(guān)系的治理關(guān)注相對較少，尚未建立一套行之有效的社會調(diào)節(jié)程序。雖然物業(yè)管理公司在小區(qū)管理中是最直接管理者，但政府作為規(guī)則引導(dǎo)者和監(jiān)督者的角色必不可少。小區(qū)物業(yè)公司行使公共管理權(quán)的過程中，往往會出現(xiàn)行動機制未有效建立、行動力量不足、物業(yè)處理權(quán)力有限的真空地帶等問題，需要政府的適當(dāng)干預(yù)和引導(dǎo)。這種干預(yù)和引導(dǎo)并非對小區(qū)事務(wù)的直接控制，而是對復(fù)雜事物進行補位式的主動介入。
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