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豐富和改良公共危機審計報告
自2003年正式實行審計公告制度以來，我國政府審計機關針對實施的審計事項，陸續(xù)出具了一系列審計公告，掀起了一次次審計風暴，不僅滿足了社會公眾的知情權，而且擴大了政府審計的社會影響。在汶川抗震救災等公共危機審計中，審計機關更是實施了審計公告的適時披露，例如此次抗震救災審計中采用全過程跟蹤審計，連續(xù)發(fā)布4個公告，及時更新審計結果，在很多方面有所創(chuàng)新，先后兩次公布舉報電話和網(wǎng)址，并開通了免費長途舉報熱線，盡可能為審計工作提供全面及時的信息，提高了工作透明度。但是由于我國審計公告制度推行時間較短，與發(fā)達國家審計公告相比在某些方面還存在一定的差距。本文以汶川地震抗震救災資金物資審計公告、美國國際開發(fā)署/巴基斯坦地震審計報告和加拿大地震預防審計報告三個公共危機審計案例為例，對審計公告進行比較，為完善我國審計公告提供有意義的借鑒。
一、審計案例簡介
2008年5月12日，四川汶川、北川遭遇了8.0級地震，成為建國以來破壞性最強、波及范圍最廣的一次地震。據(jù)民政部統(tǒng)計，截止2008年7月24日12時，四川汶川地震已確認69197人遇難，374176人受傷，失蹤18209人，死亡67551人，造成的直接經(jīng)濟損失8451億元人民幣。在事發(fā)之后有關部門積極投入營救的同時，5月14日審計署發(fā)出致各地審計機關全面做好抗震救災工作的通知，同日派出臨時審計小組進駐中國紅十字基金會。隨后審計署按照黨中央、國務院的要求，立即部署對抗震救災資金和物資的籌集、分配、撥付、使用和管理情況開展全方位、全過程跟蹤審計。2005年10月8日，巴基斯坦北部發(fā)生里氏7.6級地震，造成74000多人死亡，585所醫(yī)療設施和15000所教育建筑被毀，超過350萬人無家可歸。其他如水資源和電、路、橋等設施也遭到了破(損)壞。為此巴基斯坦建立了震后重建和恢復委員會來協(xié)調(diào)和監(jiān)督重建活動。為了幫助巴基斯坦快速恢復，并能及時深入到受災地區(qū)，2006年1月21日，美國政府和巴基斯坦政府共同簽署了由美國政府贈予的價值2億美元特定用途資金，用來支持巴基斯坦震后重建項目的協(xié)議。該項協(xié)議的目的是在選定的災區(qū)尋求恢復重建的機會，特別是加強醫(yī)療和教育系統(tǒng)的.恢復和建設。
加拿大大不列顛哥倫比亞省區(qū)位于地震多發(fā)地帶，有地質(zhì)證據(jù)表明，在加拿大西海岸每300年到800年，發(fā)生一次強烈的地震。目前這一地震帶斷層已經(jīng)休眠了300多年，任何時候都可能重新活躍起來，發(fā)生6級以上地震，足以引起嚴重破壞。雖然強級地震的發(fā)生屬于小概率事件，但對于加拿大哥倫比亞地區(qū)來說，不是會不會發(fā)生，而是何時會發(fā)生的事情。加拿大哥倫比亞地區(qū)的緊急預防措施在1996年和1997年的暴風雪中受到了嚴重的挑戰(zhàn)。之后，審計部門便按檢察總長的要求針對哥倫比亞地區(qū)對于災害的緊急反應措施運行是否良好進行了審計。
二、公共危機審計報告差異比較
1.報告格式。《審計署關于汶川地震抗震救災資金物資審計情況公告》的4份公告中，基本上保持一致的報告格式，分別是被審計單位基本情況、審計評價、審計發(fā)現(xiàn)的主要問題和整改情況等方面的內(nèi)容。在美國國際開發(fā)署/巴基斯坦地震審計報告中，主要有結果匯總、背景、審計發(fā)現(xiàn)和管理層意見的評估等，其中有部分詳細數(shù)據(jù)和表格在附錄作為審計結論的補充。加拿大地震預防審計報告分為審計重點和具體報告兩大部分，各部分報告中包括了審計目標和范圍、審計結論、主要發(fā)現(xiàn)、產(chǎn)生審計結果的原因、審計建議等內(nèi)容，另外還列示了司法部長的回復以及詳細的數(shù)據(jù)表格。通過對比發(fā)現(xiàn)，國外審計報告的內(nèi)容結構更加系統(tǒng)完善，標題框架明確具體，便于報告閱讀者查找和使用。
2.報告內(nèi)容。
(1)審計目標和范圍。汶川地震抗震救災審計公告中只有第2號審計公告明確提出了審計目標和審計范圍，并且只是整合在報告開頭的審計背景交代內(nèi)容中，其他3份審計公告均沒有明確列示。美國國際開發(fā)署/巴基斯坦地震審計報告中，單獨列示了審計目標，然后再以獨立段落詳細闡述審計范圍和方法。加拿大地震預防審計報告將審計目標劃分為兩個層次，即評估審計預防準備工作的充分程度和確定尚未完成的工作，并在詳細報告中再次提及審計目標、審計范圍和審計程序�？紤]到三種審計開展的時點分別為事中、事后和事前，故審計目標、審計重點必然不同，但是應該在每份審計公告中加以明確，確定審計主體職責，將審計情況同審計目標進行對比，體現(xiàn)審計成果，以使報告閱讀者能夠盡快地了解報告內(nèi)容，減少不必要的誤解。
(2)審計依據(jù)。《審計署關于汶川地震抗震救災資金物資審計情況公告》依據(jù)《中華人民共和國審計法》和《關于加強對抗震救災資金物資監(jiān)管的通知》的規(guī)定和要求編制并公布，審計評價及發(fā)現(xiàn)的問題并沒有指明根據(jù)何種實施準則得出，缺乏具體的操作標準，實施過程具有較強的主觀性和隨意性。在美國國際開發(fā)署/巴基斯坦地震審計報告中，明確指出根據(jù)《政府審計準則》的要求實施績效審計，而且在審計評價過程中設計了用于衡量項目進度的績效標準，將實際數(shù)據(jù)與其對比來衡量進展情況。在加拿大地震預防審計報告中，明確指出根據(jù)加拿大特許會計師協(xié)會制定的績效審計準則和其他必要的程序進行檢查，同時針對強級地震的應對和預防措施實施情況的評價也分別根據(jù)省級和地方應急項目法案、管理章程進行績效評估，審計結果具有適當?shù)膮⒄諛藴�，審計結論更具有說服力，一定程度上保證了審計質(zhì)量和可信度。
(3)審計風險。汶川地震抗震救災審計公告中，根據(jù)重要性原則，并未披露審計風險以及有關審計事項存在的風險，主要就抗震救災款物的接收、管理、發(fā)放和使用是否存在違法違規(guī)問題進行檢查監(jiān)督。美國國際開發(fā)署/巴基斯坦地震審計中，重點關注了審計項目存在的風險，就被審計單位災后重建項目的績效計劃審批的合規(guī)性進行了評估，并最終確定績效計劃審批的責任方，以保證計劃順利實施。加拿大地震預防審計中，主要就審計事項存在的風險進行評估，并且據(jù)此提出預防和應對的`建議。由于審計風險貫穿于整個審計過程，不論處于何種審計階段，都要結合實際情況考慮風險可能產(chǎn)生的后果，以便確定審計重點，做好風險應對，減少不必要的審計工作，提高審計質(zhì)量和效率。
(4)審計建議。汶川地震抗震救災資金物資審計情況公告中，提出了盡快建立汶川地震救災款物全國信息公開網(wǎng)，對有關部門管理的救災款物的籌集、撥付、分配、使用去向和結存狀況上網(wǎng)公布，進一步完善救災款物分配使用的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制等問題。美國國際開發(fā)署/巴基斯坦地震審計報告中，對審計發(fā)現(xiàn)的問題提出針對性審計建議，并且及時披露了被審計單位的意見回饋和建議采納情況。加拿大地震預防審計報告中，針對存在的問題，審計人員大篇幅地從戰(zhàn)略和操作兩個層面對省級政府和地方政府提出了審計建議，針對準備工作不足的情況，分析可能的原因，據(jù)此提出改進建議，如普及和強化有關法律的適用性和遵循性，建立一種長效的預防管理機制和協(xié)調(diào)機制，加強應對地震等災害的演練和培訓，倡導使用先進信息通訊技術協(xié)助有關預防和應對工作等。
三、完善我國公共危機審計公告的建議
第一，強化審計公告制度，不斷規(guī)范審計報告框架�？梢越梃b國外審計報告的形式，在原來格式基礎上，進一步規(guī)范審計報告中的標題框架，包括背景介紹、審計目標、審計范圍、審計方法、審計結果(或者審計發(fā)現(xiàn))、審計建議、被審計單位管理層意見等。另外如有必要，可將審計過程中一些專業(yè)的信息轉(zhuǎn)化成文字、圖表等形式，置于審計公告末尾的附錄中，既能直觀簡潔地體現(xiàn)審計結果，省卻大量敘述的工作量，又能充實審計報告結構與內(nèi)容，同時還能幫助公眾理解信息，避免公眾因信息偏差導致的不良反應。
第二，明確審計目標、審計范圍，有選擇地披露審計程序。可借鑒國外審計報告的做法，將審計目標、審計范圍單獨作為審計報告的一部分，突出審計重點，明確審計機關的職責范圍，并為審計評價提供依據(jù)。對于審計過程中采用的審計程序，可以根據(jù)實際需要選擇性地加以介紹，便于報告閱讀者了解審計結果的來龍去脈，必要時可具體公布審計實施過程，為后續(xù)審計提供積極借鑒和指導。
第三，貫徹落實《中華人民共和國政府審計準則》，不斷積累公共危機審計實施的經(jīng)驗，力求將公共危機審計制度化、準則化、規(guī)范化。最新政府審計準則(2010年修訂)的審計計劃一章中，提到了針對突發(fā)重大公共事件的審計計劃要在原有審計審批程序基礎上進行調(diào)整，首次提到了針對公共危機的審計指導，對危機審計提供了重要的實施依據(jù)。建議將歷次公共危機審計經(jīng)驗進行規(guī)律性總結，為公共危機審計準則的制定積累素材。同時仿效美國開展績效審計的成功經(jīng)驗，結合我國國情，以公共危機審計為契機，嘗試性編寫我國的績效審計準則，逐步推進國家審計機關對真實性、合法性和效益性的兼顧，開辟具有我國特色的績效審計之路。
第四，積極推進風險戰(zhàn)略導向?qū)徲嫞哟髮徲嬶L險的關注力度。英國著名危機公關專家邁克爾•里杰斯特曾說:“不管對危機的警備和準備是自發(fā)的,還是法律所要求的,危機管理的關鍵是危機預防”(引自其《危機管理》一書)。這里的危機預防實際上就是注重危機的事前防范和對風險的評估和應對。作為公共危機管理主體之一的審計機關，要本著風險意識，在實際工作中積極發(fā)現(xiàn)問題，善于發(fā)現(xiàn)問題，并分析可能產(chǎn)生的后果，以此作出科學的評估，為審計工作提供前瞻性的指導。我國可以借鑒加拿大地震預防審計報告做法，就政府部門重要的應急準備工作的評估情況出具審計報告，明確政府各部門預防工作的.充分程度，以此督促有關部門加強風險應對，以減少或避免不必要的損失，促進事前審計的開展，充實危機審計報告類型和內(nèi)容。
第五，改進和完善審計建議，提高其建設性和可操作性。提出的建議不僅要具有針對性，能夠有效解決當前存在的問題，而且要嘗試對被審計單位業(yè)務的持續(xù)運行提供前瞻性和建設性的參考。為了充分發(fā)揮審計價值增值的作用，要注重對審計發(fā)現(xiàn)問題的深入分析，找出產(chǎn)生某種審計結果的原因，并在報告中傳遞給有關被審計單位，引起被審計單位的高度關注，加深他們對審計問題的理解，提高對審計建議的采納度。同時可參照國外審計報告做法，將被審計單位對審計建議的反饋和評論加入到審計報告當中，既充實審計報告，又能形成與審計機關與被審計單位的良性互動，保證審計問題盡快得到解決，避免重復審計工作量，提高審計質(zhì)量和效率，同時又能增強審計報告的說服力和公信力。
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