關于推進城中村改造的研究報告

　　一、“城中村”：

　　推進城市化發(fā)展中出現(xiàn)的現(xiàn)象我省已經確定了提前基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標，加快城市化進程是實現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標的必由之路，而“城中村”則是城市化進程快速推進當中出現(xiàn)的現(xiàn)象。所謂“城中村”，是指改革開放以來，由于城市化快速推進而把周邊地區(qū)部分村落及其農用地一起納入城市用地的范圍，使大部分農用地的性質由集體所有制轉化為全民所有制，而在征地過程中返還給鄉(xiāng)村的用地和以前的村民住宅用地、自留山等則維持征地前的集體所有制性質不變，在維持征地前的集體所有制性質不變的土地上以居住功能為主、且深受城市影響的農村社區(qū)就被稱為“城中村”。近幾年來，隨著城市化建設進程的加快發(fā)展，城區(qū)范圍不斷擴大，原先城區(qū)周邊的村莊，現(xiàn)在區(qū)域位置上已成為城區(qū)的組成部分，成為一道城市建設發(fā)展中的特殊景觀——“城市里的村莊”�！俺侵写濉痹谛姓�上已是城市的范疇，屬于街道管理，但“城中村”仍然實行農村集體所有制和農村管理體制。“城中村”農民的土地大部分已經被國家所征用，不再從事農業(yè)耕作，其經濟來源主要依靠第二、三產業(yè)及土地收益，生活方式也發(fā)生了根本的變化，已不再是傳統(tǒng)意義上的農民。

　　二、“城中村”存在的問題

　　“城中村”是發(fā)展中出現(xiàn)的現(xiàn)象，也給城市發(fā)展提供了寶貴的空間，但是，“城中村”也存在著諸多的問題。這些問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

　　1、土地利用粗放，土地資產流失由于“城中村”缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和管理，造成土地利用率和產出率低下，房屋建筑占地面積大，建筑風格與城市規(guī)劃不夠銜接，且往往含有院落和小塊菜地、豬圈等，房屋容積率低，土地利用十分粗放。同時，“城中村”的土地區(qū)位條件相對優(yōu)越，土地的產權又屬于村集體所有，這樣，優(yōu)越的區(qū)位條件和相對于城市低廉的土地價格，使“城中村”中不規(guī)范的房地產二級市場特別活躍，導致由于規(guī)劃和基礎設施改善而使土地升值的部分國有土地資產的流失。

　　2、管理體制不順，管理難度較大“城中村”周圍已經被城市社區(qū)所包圍，而“城中村”是一種特殊類型的社區(qū)，它既像城市又像農村，既不是城市又不是農村。從管理體制上考察，城市社區(qū)的管理體制與農村社區(qū)的管理體制有較大的區(qū)別，它們在“城中村”形成矛盾和沖突，有時又會出現(xiàn)管理上的“真空”，“城中村”的性質使城市管理部門管不到，街道、村、鎮(zhèn)管理又不力。這樣，村集體組織和村民受利益的驅動，亂搭亂建成風，違法違章用地十分普遍，住宅用地嚴重超標。

　　3、人口構成多元，社會治安堪憂“城中村”的人口構成十分復雜，并不是以前所認為的城鄉(xiāng)二元結構。據(jù)調查，“城中村”的人口主要由以下幾個方面構成：首先是當?shù)氐脑�有“村民”（部分村民的戶籍實際上已經成為市民），其次是租用“城中村”村民住宅的城區(qū)市民，第三是來自外地、職業(yè)構成十分復雜的外來人口。特別應當指出的是，由于租金低廉，“城中村”容易吸引外來人口，出租房中聚居了大量缺乏有效管理且職業(yè)構成和宗教信仰十分復雜的人員，因此可能成為滋生“黃賭毒”的溫床和違法事件發(fā)生的策源地，這種狀況的存在制約著城市的健康發(fā)展。

　　4、公共設施缺乏，環(huán)境問題嚴重“城中村”的基礎設施是與原來低密度的建筑和低密度的人口相適應的，現(xiàn)在由于部分市民和大量外來人口的入住，小企業(yè)的開辦，使給水、排水、道路、交通、電力、郵電通訊等基礎設施嚴重不足，超負荷運轉，導致污水橫溢，垃圾亂倒、蚊蠅叢生，空氣質量較差。缺乏統(tǒng)一規(guī)劃的凌亂建筑，形成不了統(tǒng)一連續(xù)的街景立面，視覺環(huán)境很差，城市形象低下；此外，由于村內道路既狹窄又雜亂無章，很容易引發(fā)交通事故。

　　5、村民素質較低，就業(yè)問題嚴峻由于“城中村”村民和外來人口素質普遍不高，加上出租等手段獲取收益比較容易，“城中村”村民普遍表現(xiàn)出游手好閑、不思進取的狀態(tài)，并缺乏在文化和專業(yè)知識技能上進一步提高的能力。另外，“城中村”這種獨特的存在和發(fā)展模式使城市居民難以理解村民，而村民本身也缺乏獲取政治權利和社會公正的追求，影響村民的發(fā)展和整個社會文化素質的提高。同時，由于土地的征用，“城中村”村民的可耕地大量減少，而村落內的村民由于歷史原因，普遍文化素質不高，但由于有高額房租收入，生活水平富裕，在就業(yè)過程中，高不成低不就，游手好閑、無所事事。村民素質的低下及其安于現(xiàn)狀的性格，使他們的就業(yè)問題相當嚴重，即便是征地時安排了一些就業(yè)機會，但很容易下崗，就業(yè)問題的嚴重還會引發(fā)社會危機。近些年，我市的“城中村”改造進展緩慢，隨著城市化進程的加快，“城中村”帶來的負面影響越來越突出。由于城市建設牽動“城中村”土地升值，致使“征地難、規(guī)劃難、拆遷安置難”不斷加劇。同時，由于臟、亂、差問題和對土地資源的粗放利用問題十分突出，形成大量的違法占地、違章建設，則嚴重破壞了城市土地市場秩序。所以，改造“城中村”，是實現(xiàn)農村城市化，推進城市現(xiàn)代化的需要，是社會發(fā)展的要求，勢在必行。

　　三、解決“城中村”問題的建議和對策

　　“城中村”是城市發(fā)展到一定階段的特殊現(xiàn)象，改造“城中村”是城市化進程中必須破解的一道難題�！俺侵写濉备脑焓且粋�涉及戶籍制度、土地利用制度、集體資產處理、村民自建住宅政策、投融資體制等多方面的復雜系統(tǒng)工程，改造的任務重，經濟利益復雜，所需資金數(shù)額巨大。省內外一些大中城市在“城中村”改造中，已經探索積累一些成功經驗，例如，珠海市對“城中村”進行拆除并安置舊村民，輔之以一些配套措施，吸引房地產公司參與舊村改造。廣州市的“城中村”將在最近完成改制，都市農民將成為公司股東，“城中村”撤消村委會，組成股份公司，按《公司法》經營原來集體企業(yè)與物業(yè)。深圳市試點改造“城中村”，按每鎮(zhèn)一村的辦法試點。試點村確定發(fā)展方向和策略，劃定不準發(fā)展區(qū)、控制發(fā)展區(qū)及非建設用地的界限，規(guī)定各類用地的使用要求。

　　借鑒省內外“城中村”改造的經驗，針對我市的實際情況，個人認為我市在推進“城中村”改造中，需做好以下幾方面的工作。

　　1、“城中村”改造，必須遵循科學規(guī)劃、合理布局、統(tǒng)一建設的原則。規(guī)劃要與城市化水平相適應，高起點、高標準地完善市政公用設施，完善環(huán)境規(guī)劃和空間設計。充分兼顧經濟功能和其他社會服務功能的協(xié)調，營造高質量的生活環(huán)境，避免低水平重復建設。建筑設計要有民俗特色，有品味，成為城市的一道亮麗風景線。

　　2、“城中村”改造，政府必須加強領導，各部門必須統(tǒng)一思想、密切配合。必須以“三個代表”重要思想為指導，大膽解放思想，不斷更新觀念。各個“城中村”的狀況不同，干部群眾的思想水平、物質基礎不一樣，解放思想、更新觀念的任務各有側重。必須以改革的思路正確處理國家、集體和個人利益關系�！俺侵写濉备脑焓鞘玛P社會穩(wěn)定、經濟發(fā)展的大事，必須加強領導、精心組織、穩(wěn)妥推進。此外，“城中村”改造還必須調動村民參與改造的積極性�！俺侵写濉备脑欤�觸及到群眾的既得利益。要從實際出發(fā)，在不損害國家利益、集體利益的前提下，給群眾一些政策性的補償和一定的資金扶持，使群眾得到實實在在的好處。在正確制定和運用政策的同時，充分發(fā)揮”城中村”黨組織、群眾自治組織、股份經濟組織的作用，用干部、黨員的模范行動，調動群眾參與“城中村”改造的積極性。

　　3、“城中村”改造，必須與加強城市社區(qū)建設相結合。撤村建居后，農民變成了居民，成為城市社區(qū)的一員，要針對農民變成市民這類人群的特點，最大限度地發(fā)揮社區(qū)管理和服務的功能。通過大力開展社區(qū)文化、社區(qū)教育、社區(qū)服務等工作，從思想觀念、行為方式、社區(qū)管理方面徹底把“城中村”居民的傳統(tǒng)農村生活方式轉變?yōu)楝F(xiàn)代化城市生活方式，使“城中村”居民徹底告別舊有的生活方式，走進現(xiàn)代城市文明社區(qū)，成為真正的城市人。

　　4、“城中村”改造，必須處理好集體土地的關系，并對集體資產進行改制。撤村建居后，農村集體土地原則上應依法征用，轉為國有。轉為國有后的土地所有權歸國家，在國家未實施城市建設前，可區(qū)別不同情況進行處理。政府對此必須出臺具體的實施辦法。

　　農村集體資產去留和經營中涉及到村民切身利益的大事，建議通過稅費政策和土地升值收益的調節(jié)使集體資產實現(xiàn)普遍增值，再將村的集體資產組建為社會化股份公司。在改制工作中，還要正確處理國家、集體和個人的關系，在留足必要的集體公共積累外，按人口、勞動年限將股份盡可能量化到個人，從而壯大和優(yōu)化原有的集體資產，解決“城中村”農民轉為城市居民的后顧之憂。

　　5、“城中村”改造，必須實行政府調控與市場運作相結合的手段。“城中村”改造是推進城市化的大事，也是城市化進程中的一件難事。這其中既有做群眾思想工作的難度，又有實行政策補償?shù)碾y度，還有成本投入的難度。只有把政府調控與市場運作相結合才能解開這一難題。如資金運作，單靠某一方面的投入是不夠的，必須多元化融資，除可采取群眾集資一部分，銀行貸款一部分，政府補助一部分外，要用優(yōu)惠政策激起投資者的投資興趣，以此吸收大量的民間資本，從根本上解決建房資金缺口的困難。通過市場運作，收到好的經濟效益。

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